引言

2023年12月，中央经济工作会议在北京举行，习总书记发表重要讲话，要求着力扩大国内需求，发挥好政府投资的带动放大效应，扩大有效益的投资。2024年1月，全国审计工作会议在北京召开，侯凯审计长要求对重大区域规划战略实施、重大投资项目建设开展研究型审计，促进经济高质量发展。由此可知，开展研究型投资审计，不仅是审计机关的法定职责，也对推动我国经济高质量发展具有重大意义。

近年来随着工程总承包（engineering general contracting，EPC）模式在政府投资领域的广泛应用，该模式的审计问题受到理论界和实务界的关注。学者们对于EPC模式的治理机制、审计策略及要点、审计程序与方法等进行了广泛探讨；也有学者聚焦审计关键环节，对合同价款调整、物资采购等进行探讨；也有学者对于EPC模式在高速公路、新能源和高校等领域的具体应用做了探究。但仍缺少全面运用研究型审计思路方法、从政府治理视角对EPC应用中的问题及其深层次原因的课题研究，不利于充分发挥审计治理功能。

审计署固定资产投资审计司许亚司长指出，党的十八大以来，“投资审计面临的客观环境和法治条件发生了深刻变化，必须在新的起点上，与时俱进，开拓创新，研究投资审计面临的重大理论和实践问题，大力推进投资审计的转型发展和现代化，更好地服务于党和国家工作大局”。X县审计局围绕县委县政府部署的中心工作和重点任务，结合EPC审计实际，全面运用研究型审计思路方法，取得了初步成效，对此做总结交流有助于推介有关经验，拓展研究型审计应用场景，更进一步提升审计在服务国家重大战略中的功能作用。

开展研究型审计要紧紧围绕“审前、审中、审后”三个阶段进行，将研究作为基本方法贯穿审计工作始终。本课题侧重审后阶段研究，重点研究工作中发现的难点、重点、热点问题，针对因体制机制造成整改不力的问题深入研究。

一、EPC的含义及政策背景

（一）EPC的含义

按照《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）规定，EPC是指承包单位按照与建设单位签订的协议，对设计、采购、施工或设计、施工等阶段实行总承包，并对工程质量、工期、造价等负责的工程建设组织实施方式。EPC一般采用设计－采购－施工总承包或者设计－施工总承包模式。与传统设计、采购、施工相分离的模式相比，EPC模式在工程质量、工期、造价等管控方面具有显著优势。但同时，EPC模式也存在合同价款一般偏高、建设单位对项目管控力度较弱等问题（见表1）。

	EPC模式	传统模式
质量管控方面	总承包单位对工程质量负全责，责任主体单一，责任界面明确。	设计、采购、施工等单位对工程质量分别承担相应责任，责任主体不够明确，容易发生扯皮推诿。
进度管控方面	只进行一次招标，能有效缩短传统模式各阶段分别招标的时间，有利于节约工期。	设计、采购、施工等依次分别进行招标，不利于节约工期。
造价管控方面	采用总价合同，建设单位可将大部分造价风险有效转移给总承包单位，但合同价款一般偏高。	施工一般采用固定单价合同，工程量按实计算，建设单位与施工单位分担风险。
设计施工衔接方面	总承包单位负责设计、采购和施工，有利于项目的统筹规划和协调管理。	设计与采购、施工脱节，有时施工图可能不够合理，容易出现责任盲区。
建设单位管理方面	建设单位管理工作量较小，但对项目控制较弱，项目风险较大。	建设单位管理工作量较大，对项目具体实施过程管控较强。

（二）EPC政策背景

中共中央、国务院2016年2月印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出要推广工程总承包制。2017年2月，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）印发，要求加快推行工程总承包，装配式建筑原则上采用工程总承包模式，政府投资建设项目应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。

为贯彻落实上述要求，住房和城乡建设部、国家发展改革委2019年12月联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号），对工程总承包进行了定义，并对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包的发包和承包、项目实施等进行了规定。2020年11月，住房和城乡建设部、国家市场监管总局又修订《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216），用于指导工程总承包合同签订行为。此外，住房和城乡建设部等9部委2020年8月联合发布《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》（建标规〔2020〕8号），要求新型建筑工业化项目推行工程总承包模式。住房和城乡建设部在十四五建筑业规划中也提出要加快完善工程总承包相关的招标投标、计量计价、合同管理等制度规定。

EPC模式作为近年来建筑领域的改革和创新，得到了国家的积极倡导和大力推行，特别是在住房和城乡建设部以及各地方政府的大力推动下，EPC模式近年来在我国房屋建筑、市政基础设施等领域被广泛采用，进入了全面发展阶段。

二、EPC项目管理的现实困境

近年来，X县把“抓项目促投资”作为中心工作全力推进，部分单位也在建设项目实施中推行EPC模式，共在房建、市政、水利、环保等行业实施EPC项目29个，涉及投资22.70亿元，项目投资额大，社会关注度高。X县审计机关围绕县委县政府中心工作开展审计监督，经过深入和系统性研究调查，将EPC项目管理存在问题归结为实施方式选择不合理、招标投标管理不规范、项目投资控制不到位、项目效益发挥不充分等四个方面。

（一）实施方式选择不合理

按照规定，EPC模式适用于建设内容明确、技术方案成熟的项目，特别是对装配式建筑较为适用。X县部分建设单位选择的工程建设组织实施方式不合理，在部分项目招标时建设内容难以明确，后续预计变更也将较多，不适宜采用EPC模式的情况下，为完成限期开工的考核要求，强推工程总承包，把EPC模式当作一个框，所有项目都往里面装。如某小农水项目共有约100个单项工程，建设内容包括新建及改建渠道130.50公里、排洪沟51.75公里、山坪塘19口等，实施区域覆盖全县绝大部分乡镇（街道），典型的点多面广，不适宜EPC模式，但建设单位罔顾不同意见强推EPC，结果项目实施过程中果然发生了很多变更。又如某河道整治项目共治理河道总长41.66公里，包括4条河流，流域面积超过100平方公里，建设内容包括岸坡整治、新建步道、河道清淤、河道生态绿化、人文景观打造等，也是典型的点多面广，招标阶段建设内容难以明确，不适宜采用EPC模式，但建设单位仍然强力推行，结果实施过程中变更很多，建设内容调整很大。

（二）招标投标管理不规范

一是前期工作不充分。按照规定，EPC发包前应完成项目审批、核准或者备案程序。但X县4个项目在发包前未开展相应的勘察、设计工作，23个项目虽然开展了勘察、设计工作，但初步设计深度不够、概算编制不准确，前期工作流于形式。如某房建项目EPC招标前，仅按要求到发展改革部门办理了企业投资项目备案，未按照规定开展相应的勘察、设计工作。该项目建设单位仅委托咨询单位用一周时间编制了可行性研究报告，可研论证深度不够，可研报告质量不高，工程漏项很多。

二是未采用总价形式。按照规定，EPC项目计价方式宜采用总价合同，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。X县27个项目未按规定采用总价合同，占比93.10%。上述27个项目采用单价合同，合同总价＝勘察单价×勘察总进尺数＋设计单价×总建筑面积＋经过评审的施工图预算×（1－投标下浮比例），实际为开口合同，对造价控制不利。

三是价格竞争不充分。根据市政府规定，我市建设项目评标应采用经评审的最低投标价法，情况特殊的，经相关部门同意后可以采用综合评估法。X县仅3个项目采用经评审的最低投标价法，其他26个均采用综合评估法，占比89.66%，26个项目施工费用下浮比例算术平均值仅1.91%，下浮比例明显偏低，价格竞争不够充分，且参与投标单位较少，平均仅有4.69家。此外，还存在17个项目招标资格条件设置不合理，涉嫌排斥潜在投标人或量身定制问题。如某锰渣场项目要求投标人有电气、工艺、结构、建筑、岩土等6类设计负责人，且具有地下水处理类软件著作权，要求明显偏高。

EPC项目数量	前期工作不充分项目数量	占比	未采用最低投标价法项目数量	占比	施工费用算术平均下浮比例	未采用总价合同项目数量	占比
29	27	93.10%	26	89.66%	1.91%	27	93.10%

（三）项目投资控制不到位

一是合同价款难以确定。按照规定，EPC项目是在完成项目审批、核准或者备案程序后进行招标，招标完成后总承包单位按照合同约定的设计周期进行施工图设计，施工图设计经审查通过后，再编制施工图预算，并报建设单位或财政部门进行预算绩效评估，评估结果作为签约合同价款。但因EPC项目工期一般较为紧张，绝大部分项目无法按照合同约定的程序阶段性地完成相关工作，往往在招标刚刚完成，施工图设计还未出来、施工图审查和预算绩效评估还未开始的情况下就仓促开工，形成边设计、边施工、边评估的“三边”工程，导致项目实施过程中合同价款难以确定。部分项目甚至完工后才出具施工图，竣工图与施工图实际为一套图纸。审计发现18个项目合同价款未及时确定，占比62.07%。

二是工程投资难以控制。总承包单位为追求最大利润，在施工过程中可能不断尝试调整设计，增加建设投资，建设单位参与度低，没有有效的手段对其进行制约，投资控制难度较大。如某房建项目因前期工作深度不够、漏项较多，实施过程中变更较多，投资增幅较大，总投资从1.56亿元增至2.55亿元，增幅达到63.46%。

三是工程结算难以完成。因EPC项目合同价款难以确定，实施过程中变更较多，且合同往往未采用总价形式，而是采用单价合同，在结算时总价包干就变成了按实结算，增大了结算工作量，造成工程结算难以及时完成。部分EPC项目在采用单价合同的情况下，又约定“若结算金额超过中标金额则按中标金额执行”，容易造成结算争议。审计发现已完工4个EPC项目中仅2个办理完成工程结算，另外2个虽已分别于2018年底和2019年底完工，但截至2023年12月底仍未办理完成工程结算，某水库项目结算过程中因双方争议还引发了合同仲裁。

（四）项目效益发挥不充分

一是项目工期未有效缩短。标准EPC模式有利于进度控制，能有效缩短传统建设模式设计、采购、施工各阶段分别招标的时间，有效缩短工期。但X县EPC项目工期普遍滞后，20个项目未按合同约定完成施工图设计，8个项目施工工期严重滞后，完全未发挥EPC模式有利于进度控制的优势。某水利项目合同施工工期7个月，实际施工工期24个月；某房建项目合同施工工期360天，于2021年1月开工，截至2023年12月底仍未完工。

二是设计与施工衔接不够。标准EPC模式有利于总承包单位对整个项目进行统筹规划和协调运作，有效解决设计与施工的衔接问题，有利于工程建设质量控制、进度控制和投资控制。但审计发现EPC承包单位普遍统筹协调不够到位，存在未按合同约定组建项目管理机构，现场管理制度不健全，项目负责人、设计负责人、施工负责人等主要管理人员未按约定到岗履职等问题。特别是对于联合体，设计、施工只是形式上的联合，实则相互独立，没有做到设计与施工的深度融合，不仅未能发挥EPC模式的优势，反而连传统的施工总承包模式的优势也被束缚。

三是未实现“大总包、小业主”。标准EPC模式有助于建设单位最大限度地从具体事务中解放出来，将重心转移到项目的全过程管理和统筹协调上，有利于实现“大总包、小业主”。但X县EPC项目未采用总价合同，总承包合同异化为开口合同，建设单位未能将大部分项目建设管理具体事务有效转移给总承包单位。

三、EPC项目管理面临困境的原因剖析

X县EPC项目管理面临上述困境，既有主观方面原因，也有客观方面原因。经过深入和系统性的研究调查，原因可以归结为对EPC模式认识有偏差、EPC相关机制不完善、EPC规定执行不到位、EPC自身弊端未消除等四个方面。

（一）对EPC模式认识有偏差

部分单位对EPC模式的认识不够全面，只片面关注EPC模式具有的有利于加强质量管理和责任划分、能有效缩短传统建设模式各阶段分别招标的时间、可将大部分造价风险有效转移给总承包单位、能将建设单位从项目建设管理具体事务中解脱出来等优点，而忽视EPC模式存在的合同价款一般偏高、建设单位对项目具体实施过程管控力度不够等缺点。传统模式一般采用工程量清单招标，这种方式是在完成施工图设计和编制施工图预算后进行施工招标，对所有建设项目都是普遍适用的。EPC模式是在完成初步设计、还未进行施工图设计的情况下进行设计、采购、施工或设计、施工总承包招标，只对建设内容明确、技术方案成熟的部分建设项目适用，两种方式之间是普遍性和特殊性的辩证关系。部分单位对EPC模式适用范围认识不够准确，没有认识到建设内容不够明确、技术方案不够成熟的项目，并不适宜采用EPC模式。在拟建项目面临较大工期压力的情况下，为尽快组织承包单位进场施工，就可能错误选择并不适宜的EPC模式，导致后期问题频出。

（二）EPC相关机制不完善

对于EPC这个新型的工程建设组织实施方式，虽然国务院、住房和城乡建设部等印发了相关规定，对EPC的发包和承包、项目实施等进行了规定，但上述规定主要为方向性的指引，具体指导实际操作的办法和措施仍然较为缺乏。如对于EPC项目的适用范围，建市规〔2019〕12号文件只是模糊叙述建设内容明确、技术方案成熟的项目适宜采用工程总承包方式，但对建设内容明确、技术方案成熟的具体标准没有进行详细阐述，难以指导具体实践。现行建设领域的法律法规、工程计价规则等各种规章制度主要是针对传统模式施工图招标制定的，对EPC模式并不完全适用。此外，除住房和城乡建设部外，交通、水利等其他主管部门并未出台关于EPC的部门规章。EPC总承包模式下，设计、采购、施工一体化，对EPC承包单位提出了更高要求。但我国真正同时具备设计、施工综合管理能力的EPC承包单位还比较少，大部分EPC承包单位实力不足，其管理能力和财务能力难以完全达到EPC项目对总承包人的要求，导致大部分项目选择联合体承包，联合体无法形成单一的责任主体，因利益冲突容易推诿扯皮，也会严重影响总承包合同的有效实施。

（三）EPC规定执行不到位

部分单位没有认识到前期工作对EPC项目的极端重要性，错误地认为EPC项目时间紧任务重，可以先招标，再完善前期工作，导致招标前没有开展相应的勘察、设计工作，或者虽然开展了但深度不够，造成项目建设内容不够明确，项目造价难以基本确定，不具备采用总价合同的基础，只能采用单价合同。在招标时，只能采取下浮比例的方式，又因工程量清单及综合单价无法确定而形成开口合同。招标完成后，为达到限期开工的要求，往往没有按照“先勘察后设计”“先设计后施工”“先评估后实施”等要求实施项目，不利于项目进度和投资管控。

部分单位对经评审的最低投标价法存在错误认识，认为该评标办法必然导致偷工减料甚至工程烂尾。他们把EPC模式视为救命稻草，认为EPC项目就可以不执行经评审的最低投标价法。招标时为让内定的单位顺利中标，又设置不合理的资格条件，导致参与投标的单位较少，市场竞争不够充分，施工费用下浮比例偏低。有的建设单位不愿放弃手中的权力，过度介入EPC承包单位的建设管理活动，阻碍项目的顺利实施。也有的建设单位认为EPC承包单位可以包打天下，把所有事项都交给EPC承包单位实施，自己当甩手掌柜，失去对项目具体实施过程的有效管控。

（四）EPC自身弊端未消除

对于传统的工程量清单招标项目，预算绩效评估是在招标选择施工承包单位之前进行的事前评估，各方关注度不高，评估结果容易确定。对于EPC项目，预算绩效评估是在招标选择EPC承包单位之后进行的事后评估，各方关注度较高，因涉及自身利益，EPC承包单位往往过度介入评估工作，甚至把预算绩效评估当作工程结算对待，在反馈评估结果意见常以部分材料价格过低、部分定额套用错误等为由提出异议，甲乙双方谁也不能完全说服对方，导致合同价款难以确定。

建设单位难以找到办法消除EPC自身弊端，为推动建设项目尽快完工，往往对EPC承包单位反馈的意见不正面应对，而是采取拖延战术，导致争议一直得不到化解，矛盾不断积累，影响后期工程结算。EPC承包单位作为市场主体，追求利益最大化是其首要目的，由于没有相应深度的初步设计以及施工图设计对其进行制约，EPC承包单位不用严格执行限额设计要求，在利益驱使下就会不断尝试变更，建设单位对具体事项管控力度较低，导致投资难以管控。

四、规范EPC项目管理的政策建议

EPC模式作为国家大力推行的工程建设组织实施方式，代表我国建筑业的发展方向，对促进建筑业持续健康发展意义重大。现阶段EPC项目管理虽然面临很多现实困境，但在深入和系统性研究调查的基础上，我们提出以下优化建议，力求做到“扬长避短”，切实规范EPC项目管理。

（一）审慎研判，牢牢把住EPC启动关口

全面客观地认识EPC模式的优点缺点及适用条件，既要关注其有利于工程进度和投资控制等优点，也不能忽视其存在的合同价款一般偏高、建设单位对项目具体实施过程管控力度不够等缺点，要在审慎研判后再决定是否采用EPC模式。发展改革部门和住房城乡建设、交通、水利等行业主管部门要建章立制，列出适合采用EPC模式的项目清单。对拟推行EPC模式的项目进行审核时，要斗真斗硬，关注拟建项目是否在项目清单内，建设内容是否明确、技术方案是否成熟，以及建设单位是否具有相应的建设管理团队和建设管理能力，综合判断是否适宜采用EPC模式，审核通过后再按规定报批实施。

（二）不打折扣，严格执行EPC相关规定

做实做细前期工作，EPC发包前完成项目审批、核准或者备案程序。政府投资项目必须严格按照规定完成初步审计审批，国有企业投资项目也应参照政府投资项目，完成达到相应阶段和具备相应深度的项目前期工作。在发布招标文件时，要一并发布工程量清单及综合单价，做到建设内容基本明确、项目造价基本确定，为采用总价合同打下基础。EPC招标完成后，要严格采用总价合同，明确签约合同金额，约定清楚结算原则，除约定可以调整的情形外，合同总价不予调整。要合理选择评标办法，对非必须采用综合评估法的，要按照规定采用经评审的最低投标价法，让合同价格经过充分的市场竞争，做到价廉质优。

（三）积极履职，规范EPC项目具体实施

建设单位要督促EPC承包单位严格按照合同约定进行限额设计，及时完成施工图设计并审查通过。施工图设计确定前，不得进行现场施工，严禁“边设计、边施工、边评估”的违法行为；施工图设计确定后，严格控制合同变更，非特殊情况不得调整。要剥离EPC项目预算绩效评估与工程价款结算的必然联系，对EPC承包单位进场后根据施工图设计编制的施工图预算，建设单位可以自行审核或报财政部门进行预算绩效评估，但评估结果建议不作为工程结算依据。项目实施过程中，建设单位要加强对项目质量、进度、投资等方面的总体管控，督促EPC承包单位及管理人员到岗履职，可以委托造价咨询机构开展全过程投资控制，更好地对项目投资进行管控。

（四）完善机制，强化EPC项目监督管理

加快完善工程总承包相关的招标投标、计量计价、合同管理等制度规定，加快培育具有综合管理能力的EPC承包单位，促进EPC模式持续健康发展。EPC承包单位原则上应为单一责任主体，对确有必要采取联合体的，要以设计单位牵头，发挥设计的主导作用。行业主管部门要履行好行业监管职责，加大对项目质量、进度、投资等方面的监管力度，特别是要加强对建设资金筹集管理使用、结（决）算办理和合同履行等情况的审核与监管，将标后监管落到实处。审计部门要围绕党委政府中心工作开展研究型审计，要对EPC模式及EPC项目进行全面深入的研究调查，重点关注项目决策、招标、实施及绩效等情况，着力揭示EPC项目管理中的突出问题，促进建设单位、承包单位、主管部门等履职尽责，推动规范EPC项目管理和提高投资绩效。同时要完善部门联动执法机制，加大部门间协调配合力度，严肃查处违法违规行为，切实提升监管质效。

参考文献：

1. [1] 许亚. 研究型审计必须聚焦重大现实问题——公共投资审计近年来的探索与思考[J]. 审计研究, 2022(01):20-24+93.
2. [2] 芦倩, 郭炜. 双碳背景下新能源EPC业务的审计重点[J]. 审计观察, 2023(09):50-57.
3. [3] 聂钰岷. 基于审计视角的EPC总承包项目合同价款调整问题分析[J]. 建筑技术开发, 2023, 50(08):110-113.
4. [4] 王洪波, 黄志春. 工程总承包EPC模式运行中的问题与法律风险——基于政府审计和司法实践视角[J]. 建设监理, 2023(03):8-10.
5. [5] 张帆. 风险导向视角下EPC工程总承包审计研究[J]. 财会学习, 2022(34):107-109.
6. [6] 阮友华. BOT+EPC模式高速公路建设的审计诊断[J]. 审计月刊, 2022(10):35-36.
7. [7] 涂丽琼. EPC模式下工程建设项目全过程跟踪审计探讨[J]. 财会通讯, 2022(11):118-122+176.
8. [8] 王龙梅, 宋敬, 李娜. EPC模式下总承包单位应关注的审计内容及要点研究——基于审计视角[J]. 建筑经济, 2020, 41(08):77-82.
9. [9] 李兆东, 吕真, 李雪颖. 谈审计监督对EPC项目关系治理的作用机制[J]. 财会月刊, 2020(15):95-101.
10. [10] 王宁若, 黄云生, 李军, 等. 高校EPC总承包项目管理审计的关键点[J]. 现代审计与经济, 2020(02):17-21.
11. [11] 靳道上. 基于供应链管理的EPC项目物资采购供应模式[J]. 低碳世界, 2018(05):314-315.
12. [12] 马芸菲. EPC工程总承包项目内部审计策略[J]. 审计月刊, 2014(01):48-49.
13. [13] 向谷峰. EPC总承包审计特点及完善对策[J]. 财务与会计, 2013(06):30-31.