引言

国务院出台的《社会救助暂行办法》指出“国家鼓励、支持社会力量参与社会救助”，并在第四章提出了社会力量参与社会救助方式、享受优惠政策、政府购买服务等内容，建立了以政府为主，社会力量为补充的多元化社会救助体系，为社会力量参与社会救助提供了方向性指导。党的二十大报告明确提出“健全分层分类的社会救助体系”，这也为社会救助进一步细化指明了方向。国务院《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）强调“加强特困人员救助供养制度与其他社会保障制度衔接”，提出通过慈善捐赠、志愿服务等社会力量补充政府救助，探索政府、慈善多元筹资模式。国务院《“十四五”民政事业发展规划》要求创新社会力量参与救助机制，壮大社会参与力量。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革完善社会救助制度的意见》（中办发〔2020〕18号）对建立健全分层分类的社会救助体系提出了新的要求，涵盖了构建综合救助格局、打造多层次救助体系、创新社会救助方式等方面。从政策层面来看，社会力量作为社会救助重要主体之一，已经成为完善我国分层分类社会救助体系不可或缺的补充力量。

现实需求

有限财政资金与提升持续救助水平的现实矛盾

根据民政部2023年民政事业发展统计公报，全年最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助三项社会救助领域支出2613.5亿元，约占全国民政事业费总支出的二分之一，这充分体现了民政事业的兜底性、保障性的重要属性。虽然支出总额较大，但分摊到每个救助领域和救助对象身上，保障水平仍然较低，例如，全年支出城市低保资金464.7亿元，城市低保对象663.6万人，平摊计算仅为583.5元/人·月，且农村人均水平远低于城市。社会力量的有效介入能够减轻政府的财政压力，同时带来救助水平的提升。

多元化救助需求日益增强的社会救助新形势

政府救助更侧重于发挥兜底保障作用，解决救急难、保障基本生活的问题，然而面对新时代新发展，困难群众的救助需求日益多元，已经从物质需求延伸到生活照料、心理支持、社会融入、赋能等方面，从人的全面发展角度来看，在关注困难群体生存型需求的同时，发展型需求同样不可忽视。救助主体依赖政府单一主体，难以满足多元化的救助需求，而社会力量的参与可以有效补齐缺口。

社会力量的自身优势

社会力量主要指的是当前在社会发展过程中对社会以及国家具有一定发展促进作用的基本单元，本文所讨论的社会力量包括企业单位、社会组织、群众性自治组织和志愿者等。

1.直接链接社会市场资源

社会力量直接拥有或可筹集的资金、物资、技术、人员等资源，有效地补充了社会救助输血力量，在推进共同富裕的背景下，全民共享经济社会发展成果，利用社会乃至市场力量增加社会救助供给渠道和方式，能够精准对接救助需求发展。

2.提供专业化服务支持

截至2024年三季度末，全国共登记社会组织87.9万家，其中社会团体38.0万家，社会服务机构48.9万家，从数量优势来看，社会组织可以成为社会救助的重要力量。从专业优势来说，社会组织在各自的领域拥有一批专业技术人才，通过提供心理辅导、就业培训、社会融入、照料服务等，发挥自身专业优势补齐政府服务匮乏短板。

3.补足政府基层触角

社会救助涵盖低保、特困、临时救助等多个领域，涉及面广、人群基数大、情况复杂，是一项长期性、复杂性、动态性的工作。随着社会经济的发展，社会救助对象覆盖面已经扩大，逐步向所有低收入人口扩展，救助形式从被动接收转变为政府主动发现、积极救助。社会力量与基层联系更为紧密，对陷入困境或具有严重风险的家庭和个人更加敏感，在早识别、早发现、早介入、早救助方面具有天然优势。

社会力量参与现状分析

目前社会力量参与社会救助的激励政策

关于《改革完善社会救助制度的意见》在“促进社会力量参与”中指出，按规定对参与社会救助的慈善组织给予税收优惠、费用减免，通过政府购买服务等方式鼓励社会力量协助开展事务性工作和专业化服务。目前对社会力量参与社会救助的激励主要落实在以下方面。

税收优惠及费用减免。对于企业或个人符合条件的公益性捐赠，按规定享受企业所得税或个人所得税税前扣除政策；对于吸纳救助对象就业的企业，可依法享受增值税、企业所得税等优惠政策及社保补贴等。

政府购买社会救助服务。社会救助、基本养老服务等已纳入政府购买服务指导性目录。国家财政部重点考虑、优先安排与改善民生密切相关、有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的项目，支持对符合条件的特殊困难群体开展养老、精神障碍社区康复等领域政府购买服务，优先保障经济困难的失能、高龄、无人照顾等老年人的服务需求。

慈善表彰制度。国家层面设立了“中华慈善奖”，对在慈善事业发展中做出突出贡献的个人、机构及项目给予表彰。截至2022年底，全国共有25个省份设立了省级慈善奖。

社会力量参与社会救助的主要实践

企业通过捐赠资金、物资或设立专项基金等形式参与救助。部分企业结合自身业务开展公益项目，如电商平台为困难农户提供销售渠道、医疗企业为大病群体设置专项基金。据统计，我国企业慈善捐赠总额不断增长，历年企业捐赠占全国可以统计的捐赠总额的比例稳定在60%左右。企业参与社会救助整体规模受限于企业经营状况及社会责任意识的差异。

根据中国慈善组织发展报告（2023），慈善组织活动多集中在教育、医疗等“高可见度”领域，社会救助与教育、医疗等领域存在高度交叉，渗透于各方面，在披露的活动领域中，未单独将社会救助活动分类。

提供社会服务的机构，参与社会救助的主要渠道是承接政府购买服务，如协助开展社会救助对象和其他困难群众的摸排工作、低收入人口家庭经济状况核查、社会救助政策宣传等。社工机构以其专业化知识为有需要的群体提供心理疏导、困难救助、权益维护、矛盾调解等支持，还有社工机构与企业或慈善组织合作开展公益项目。

基层群众性自治组织与志愿者。社区、村委会等基层组织通过邻里互助、志愿服务等形式提供帮扶。

激励机制现存问题

政策传导不畅通，参与动能不足

当前鼓励社会力量参加社会救助的制度文件宣传仍然依赖传统途径，对企事业单位、社会组织等深入宣传力度不足，导致政策知晓度还较低，对政策的理解程度不深。另一方面，社会力量参与社会救助缺乏创新引导，如企业虽具备心理咨询、技能培训等专业能力，却因政策理解度不足、缺乏指导等难以对接救助需求。

荣誉激励分散，持续发展路径受阻

现行的荣誉激励多以短期或一次性表扬奖励为主，未与政府支持、社会信用体系等发展资源有效衔接，表彰颁奖即为荣誉激励的终点。长期激励的缺失导致企业无法获得持续发展的“利好”，在一定程度上影响了参与的获得感。

社会认知错位，参与根基较弱

在社会普遍认知中，社会救助兜底保障是政府的单方责任，对参与社会救助的认识多停留在“捐赠”层面。媒体宣传忽略了对社会力量参与救助的创新实践报道，社区层面缺乏常态化参与载体，介入渠道常局限于节日慰问、冬季献爱心等传统形式，难以培育深度参与的群众基础。社会意识的提升还需要正向的宣传引导，进而增强社会参与的群众基础。

服务保障机制不足，发挥能力受限

社会救助涉及民政、医疗、卫生健康、教育、应急等多部门，政府部门之间政策衔接度影响着社会力量参与的流畅度，由于社会救助合力尚未形成，增加了社会力量参与社会救助的成本。社会组织与政府救助的衔接机制不完善，导致‌慈善资源整合效率低‌，对困难群众的需求、可利用的资源、救助措施等信息不能及时共享，可能出现多头救助、遗漏救助等问题。有效的资源统筹平台缺失，导致救助项目碎片化、短期化，削弱了社会力量的参与感。

优化路径与实践建议

（一）建立分类指导机制，激发多元主体活力

加强宣传广度和深度，激发社会参与救助的主体意识。针对社会组织、企业、公众等分别编制差异化的政策解读，通过政务新媒体定向推送；联合主流媒体开设社会力量参与社会救助实践专栏，讲述参与社会救助的典型案例，传播社会力量助力破解救助难题的创新实践经验；评选出区域内社会组织参与社会救助的优秀项目，制作成可视化的案例集进行宣传。

加强分类指导，提高激励社会参与的精准度。支持创办救助类社会组织，在初创期提供政策指导、项目对接等基础性支持；通过组织公益创投项目比赛，引导具备专业服务能力的机构参与救助项目设计，并对优秀项目适当给予政策补贴；在政府采购方面，优先将社会效益显著、直达救助需求的服务项目纳入采购范围，根据服务类型、实施难度等因素完善成本核算方法，形成与服务价值相匹配的动态定价方式；建立适当的培训机制，对志愿团体、社区慈善组织等基层力量，围绕救助政策解读、服务标准、法律规定等内容开展实务指导；鼓励社区在现有日间照料点、活动中心等场地嵌入“救助服务微站点”，承接政策宣传、需求收集等基础职能；培育公益导师，由资深从业者对新兴组织进行实训指导。

（二）优化显性及隐性荣誉激励体系，增强社会参与动能

除设立奖项的表彰方式外，可以将荣誉激励扩展到更多发展机遇等隐性层面。对于在救助领域表现突出的机构，给予优先参与政府合作项目的机会；在行业评优、资质认定等环节设立专项评价指标，对长期稳定参与救助工作的社会力量给予政策倾斜；完善政社协同的表彰机制；探索将企业参与救助情况纳入信用评价体系，建立覆盖捐赠贡献、服务创新、项目成效的多维评价标准。通过将救助贡献与社会信用、发展机遇关联起来激发社会参与动能，同时建立负面清单制度，对服务不规范、资源使用效率低下的主体，通过约谈整改、暂停合作资格等方式强化约束。

（三）强化数字赋能，提升协同服务效能

建立社会救助资源数据库，为整合分散在各处的社会资源提供一个载体，动态归集机构资质、服务特长、项目经验等信息，适当将使用范围扩展到公众，运用大数据和智能算法实现救助对象精准识别和服务方案个性化推送，实现“政策找人”与“人找政策”双向互通，在便利社会力量参与的同时，也为供需双方匹配提供数据支撑。还可以通过数字技术完善服务过程追溯机制，对物资流转、服务记录等关键环节进行存证，既保障各方权益又提高资源分配透明度。在保障信息安全前提下，逐步推动救助数据跨区域共享，促进社会力量服务网络的协同联动。

（四）构建社会资源联动机制，提升参与效能

推动社会力量设立救助专项基金，引导将企业培训场地、设备空置时段等闲置资源转化为定向救助资源，例如可将企业物流能力转化为救助物资运输力量。在基层由社区工作者定期收集困难群体个性化需求，通过区域资源调度实现精准撮合，形成资源活化利用的良性循环。

构建资源流转机制、创新价值实现路径、降低专业参与门槛等方式可以撬动社会内生动力，促进形成正向循环，帮助社会力量突破传统救助领域的思路约束，实现社会价值与经济价值的良性互促。后续需重点完善配套的权益保障机制，防止过度商业化侵蚀救助事业的公益本质。

结语

社会力量参与社会救助不仅是政策导向，更是现实所需。通过税收优惠、政府购买服务等激励政策，社会力量已在一定程度上融入社会救助体系。建议进一步通过分类指导鼓励不同主体发挥作用，用数字技术提升救助效率，加强资源整合以提高精准性。同时，政府和社会力量应形成合力，既要保障社会救助的公益属性，也要探索合作共赢的模式。未来还需优化政策配套、增强社会认同，让更多社会力量真正成为救助体系的有力补充，确保社会力量参与社会救助的可持续发展，切实增强困难群众的安全感和获得感。

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