引言

近些年，一些乡村面临着“无农耕者”与“有农耕却缺少土地”的问题，为解决这些问题并优化农业土地流转制度，本文引入了农村土地的三权分置概念。这包括农民集体拥有的各类土地如：农田、森林、住宅区及由村集体管理的建筑用地等等。所谓三权分置是指，我们在保持农村土地集体性质的基础上，满足农户希望保有土地使用权和租赁土地经营权的需求，从而把土地的使用权划分为两部分——即使用权和经营权，以达到土地的所有权、使用权和经营权三个权利分置的情况，并且允许经营权可以自由流动。

一、农村土地三权分置相关文献研究现状

从2013年的中央农村会议提出“三权分置”理念以来，该主题已逐步发展为学界关注的重点和核心议题。近期，本文在中国知网数据库（CNKI）进行了精准搜索，结果显示包含关键词“农村土地三权分置”的文章共有134篇。具体来说，这些文章主要集中于2014年之后发布，其中最活跃的是2017年发布的35篇文章，其次是2018年的31篇，最后是2019年的32篇。此外，笔者还发现了一些关于这个话题的文章分布情况：包括报纸上刊登了3篇，杂志上有116篇，还有5篇硕士论文和国内会议上的1篇。精确搜索篇名中含有关键词“三权分置”的研究文献数量高达1314篇。其中，从发表年度来看，自2014年开始有相关研究文献开始出现，发表较多年份的有2018年228篇，2019年266篇, 2020年212篇;就资源类型而言，报纸4篇，期刊930篇，硕士论文330篇，国内会议17篇。从文献研究的数量中可以看出自2013年中央提出农村土地三权分置后，学界围绕此话题论文研究在17-20年达到了顶峰，由此可见农村土地改革是农地法学研究炙手可热的核心议题之一。

通过梳理数量颇多的现有相关研究成果可以看出，研究者们对农村土地三权分置改革的研究主要集中在何为农村土地三权分置、为何要将农村土地三权分置、如何推进农村土地三权分置这三个重大问题上。但是少有对三权分置改革过程中的困境进行分析，本文将在梳理相关政策和学者对农村土地三权分置改革研究的基础上，分析当前三权分置改革存在的困境，并指出当下三权分置改革研究的研究不足和未来发展方向。

二、关于农村土地三权分置改革

（一）农村土地三权分置改革的政策发展

农业用地三权分置的文献综述主要是关于中国农村土地制度改革的研究。“三权分置”这一理念于2013年的中央农村会议中初次被提及，它代表了对所有权、承包权与经营权的三种权利的独立化。这个观念的诞生预示着新的土地制度变革即将开始。

新的农村土地制度改革试点在2014年12月兴起，并快速成为了热门话题。在第七次中央全面深化改革领导小组会议上，直接讨论了农村土地改革问题，进一步推动了改革进程。

到2017年的十月份为止，党的第十九次全国代表大会对“土地承包法”进行了修订，其核心是明确提出了产权分配的三种方式：所有权、使用权和经营权的分离机制。同时，大会也特别关注保持乡村农田耕作关系的长期稳固状态;容许农业用地的使用权可以作为股份参与投资活动；并且确保城市打工族及迁移至城市的农户们能够维护他们的耕地使用的合法利益等等这几个方面的议题。

从上述政府多次出台的文件政策可以看出，对“农村土地三权分置”的相关研究进行深度分析是非常必要的，也能为探讨和理解中国农村的土地问题提供了重要参考。

（二）农村土地三权分置改革的基础

一是思想理论基础。在马克思主义法学理论当中，所有制是判断社会性质的重要基准，其在法律上的表现形式应当是所有权。毛泽东同志在阐释农业合作化（集体所有制据此形成）的必要性时所指出的：“发展农业可以有两条道路。一条是资本主义道路：让农民的命运掌握在地主、富农和投机商人的手里，极少数人发财而大多数人贫困和不断破产。一条是社会主义道路：让农民在工人阶级的领导下掌握自己的命运，共同富裕和共同繁荣。”在2013年举行的中央农村工作中，习总书记清晰地阐述了这一点：“坚定维护农村土地和农民集体的所有权。这正是确保农村基础经济体制的核心所在。因为农村土地是归属农民集体所有的，这是农村最根本的规定。”对于乡村的土地公有制和农地租赁使用制度的关系问题，习主席已经明确定论：“乡村的土地集体所有权是土地承包经营权的基本保障和核心价值。”

这一系列的表述明确表明了农村土地三权分置改革的基石是坚持农村土地集体所有制，农村土地集体所有对于土地承包经营权的产生、延续和行使具有决定性的来源和价值归属。因此，在集体所有权属性不变的基础上，进行使用权和经营权的分离，增加农村土地的经济属性，是三权分置改革的坚强基石，也是应有之义。

二是社会现实基础。四十年前，农村土地改革拉开了中国改革开放的帷幕，在改革开放伊始，我国的生产生活水平是相当低下的，解放生产力，发展生产力，解决广大人民群众的吃饭问题，是当时的首要任务。在当时的情况下，包产到户，将集体所有、集体经营的生产模式，改为集体所有、家庭经营，有利于解放和发展生产力，提高劳动人民的生产积极性。这种两权分离的体制，是中国农业史上的及其重要的一项改革成果，但是这是基于当时落后生产力的无奈之举，其本质仍然是自给自足下小农经济，相对于中国古代而言，改变的仅仅是一些农业技术而已。但是随着社情民意的变化，两权分离的土地制度早已不能满足当下中国农村和中国农民的发展需求了。土地均分导致的土地细碎化，导致现代化的机械化大规模农业难以展开；集体土地的封闭性质，限制了资金的流入；劳动力的的大量流失，导致了大量的土地闲置。这就是现阶段，中国落后的农村土地制度与世届第一大工业制造国的矛盾，也是最大规模城镇化与农村空心化之间的矛盾。权能残缺与产权虚置的两权机制早已不足以适应当下的国情。因此，在工业基础高度发达、社会资金充足和劳动人民素质大幅提高的社会基础条件下进行农业土地三权分置分置改革，在不改变农业土地集体性质的基础上，增加经济属性，适当放宽农业土地使用权的流转，进行机械化大规模生产，是当今社会的大势所趋，也是农业用地三权分置改革的社会现实基础。

三、进行农村土地三权分置改革的必要性

对于农村土地三权分置改革的必要性，可以从多个角度进行研究讨论：

一是实施乡村振兴战略解决三农问题的客观需要。有学者指出指出解决“三农”问题的关键在农地制度改革。现阶段深化农地制度改革，就是要推进“三权分置”依法有序发展。一些研究者提出全面贯彻落实乡村振兴战略，首要任务是解决农村土地问题，需要牢牢抓住农地产权制度改革这个牛鼻子。他们认为这是当前最紧迫的问题之一就是怎样才能让城市与乡下的联系更加紧密、更具活力。所以推行这种新的产权分配模式正是为了满足我国开展新一轮全国性的经济建设的需要，它可以为我们的经济发展提供动力源泉，例如提高农产品产量等。同时也能提升农民的生活质量水平从而使整个社会受益于此项变革带来的好处。

二是根据公平的需求，“两权分离”的模式开始显现其制度上的漏洞。一些学者指出，两权分离制受到工业化和城市化的双重压力的影响，导致乡村人口减少、农民从事多种职业并趋向于老年化。另有学者则强调，“两权分离”的土地管理方式因其产权模糊、功能受损等问题已无法适应现代社会的发展需要。长期以来中国农民为我国的工业化和现代化做出了重要牺牲，在城乡二元制体制下，农村人无法享受城市改革带来的教育、医疗、社保等等保障，这是不公平的。农民用自己的双手为国家的工业化撑起来一片天，在工农业剪刀差的政策下，农户的农业税是十分繁重的。在实现工业化的当下，适当增加农民的合法收入是无可厚非的。因此，我们必须进一步推进土地制度改革，实施“三权分置”的策略，即所有权、使用权权及经营权。这明确了目前深入推动土地制度改革的关键路径，也是中国农村改革的一次重要突破，为提高农民收入、改善农村生活打下了坚实基础。

三是中国农耕业的进步与农业用地经营管理面临着巨大的外部冲击。有学者指出中国农业国际竞争力还有待提高，我国农产品的实力大而不强，因此我们在世界范围内的农副产业地位相对较差。另外一些专家也强调了我们需要从传统的分割式小块种植方式转向更专业的集约型大规模种植方法以满足市场的多样性和标准要求。“三权分置”的改革将会充分发会市场对土地资源的优化配置作用，将零散的土地集中起来，适应规模化、机械化经营的需要，促进我国农业的现代化，不断提高我国的农业生产规模效应，同时也是防止我国土地闲置、荒废的重要措举之一。

四是保护农民的权益和实际需求。有学者指出二十世纪九十年代末，在全国广大农村地区已经开始出现土地所有权、承包权、经营权三权分离的现象。许多外出打工的农民会把他们暂时不用的田地出租给邻居或亲戚朋友等租户，这是一种常见的情况。这是农民自发的一种有效使用耕地的行为，即避免的耕地丢荒，又增加了收入。上述现象就是“三权分置”改革的伊始，法律一般都是滞后于社会现实的，在“三权分置”改革中，这并不是一场自上而下的改革，而农民自发开启的一场以提高自身收入，防止自身土地资源浪费的自我土地革命。国家在这场改革中，是作为农民改革的保护者、改革成果的维护者的角色出现的。出台相关的土地改革法规正是对已有社会显现予以法律上的确认和保护，防止资本做大后对农户利益的伤害。目前，农村空心村的情况愈发严重，农业收入过低，青壮年大多进城务工，而年轻一代的90后，大部分不愿从事农业，甚至不会耕种，因此农田以后由谁耕种是我国农村问题的重要方面，亟待解决。在这种情况下，引进社会资本、技术和劳动力，也为农村下一代提供了收入和工作岗位。

综上所述，农村土地“三权分置”的研究起源于现有农村土地政策和市场经济发展现状的不匹配。改革开放后，尤其是社会主义市场经济建立后，中国的经济由小农经济进入了工业化甚至是信息化，目前中国已经成为世界上规模最大、体系最完备大的工业国，大量的农村的劳动力进入城市务工，随之而来的就是严重的了农村空心化、务农老龄化、耕地丢荒化的问题，因而现有的“两权分离”制度的缺陷逐渐暴露，并且在国际化的农业市场中，中国农业大而不强，分散式经营难以适用市场需要。因此进行进行“三权分置”改革是中国土地制度的又一必要且紧迫的创举。

四、农村土地三权分置改革的困境分析

一是立法上的缺失。有学者认为中国在实行农村土地三权分置制度中得到了政策的大力支持，但其相关的法律法规却相对落后。比如，在建立“三权分置”法制框架时，对农地使用权没有精确的法律界定及规范，同时在债务和所有权方面也存在着混淆不清的问题，这可能导致在权益转让过程中的无章可循现象。一般凡是重大改革都必须于法有据，要发挥法法治在改革和立法领域的领导作用。然而，我国农业土地制度改革的逻辑是“基层发动—政策支持—法律修改”，所以当前的农村土地三权分置改革避无可避的出现了法源上的缺位，进而引发现行法与政策的自相矛盾问题。这种问题也导致司法实践中的同案不同盘现象。例如，在宅基地使用权能否继承的问题上，我国民法典以及土地管理法均没有相关规定，而根据现有的申请宅基地的条文，宅基地使用权不属于公民的遗产，因此无法继承。而土地管理局和自然资源部出台的相关文件和回复中又明确指出，可以根据“房地一体”原则，“地随房走”，只要宅基地上还存有房屋，其房屋下的土地就可以一并继承。显然，这种做法是违反集体所有制下的土地管理法的，但这又同时符合了三权分置改革的精神，增加了宅基地使用权的经济价值，同时也保护了农民的财产。而在司法实践中，法院对于宅基地使用权继承纠纷案件的判决也因法律的缺失，导致了大量的同案不同判现象。

二是土地流转途径单一。学者们提出，我国长期实行家庭联产承包责任制导致土地分布不均匀，未能进行全面综合开发。诚然，这些土地通常被转移到邻近的亲戚和朋友那里，土地仍然呈现出碎片化和小规模经营的特点。资本都是趋利的，在农田分散或者地形崎岖不易开发的地区不愿进入，土地经营权流转方式在这些信息闭塞的地区方式单一，经营方式仍然是碎片化的小规模的。再者，有的地区虽然建立起了土地流转的中介机构，但目前这些机构也存在诸多不足，土地信息更新缓慢，农地人才匮乏，管理机制不健全，缺乏政府和村委的监管，很大程度上对土地流转造成了严重的伤害。土地流转是双方需要信息对等的基础上才能运行的，土地的经营是具有长期性的，一旦一方出现懈怠或其他行为，对长期的土地生产是及其不利的。所以，农业土地改革在流转方式、农业经营和生产上急需资金、科技和监管的大量投入。

三是农户意识保守。有学者提出大多数农户认为土地是他们唯一的依靠、最后的保障，“以地养老”观念根深蒂固，所以他们不愿意将土地流转出去。土地是中国农民上千年的执念，建国以后虽然对农地所有制进行了两次重大改革，但目前在大多数农民心中，农地属于私产、自留地，担忧流转出去以后被国家或者被资本收走。另外，由于城镇化导致的农村空心化，留下在村中的大部分是文化素质的相对较低的农民，他们其中很多人都对“三权分置”改革的政策、和土地流转的法规一知半解、知之甚少。所以在国家试点工作中，迟迟不肯配合，导致三权分置改革的工作难以展开。

四是农村土地产权不清晰。一些学者提出了我国农村存在的诸多问题，例如党群干部和群众关系的紧张、拆迁争端、生产力不足以及非法占用耕地等社会冲突，这些冲突都源于土地产权的模糊。还比如在我国经济腾飞后，国内进行了大量基建，与此同时广大农村地区也进行着自己的基建，进城务工的农民收获资金后在农田中违法广建新房，这也是土地确权中最复杂难做的一项工作。另外，还有农村还有大量的土地分割遗留问题，在农村孩子成年后一般都会兄弟分家另过，其过程中往往后存在大量的土地纠纷难以解决，在司法实践中，常见的农村继承纠纷中，土地继承纠纷是最常见的。这些纠纷会导致社会资金往往会对产权不清晰的土地避而远之，从而该土地相邻的土地也难以流转。

五、加快农村土地三权分置改革之方向

一是完善立法，弥补制度缺失。有学者认为，立法保障是基础，只有加强相关立法工作，才能确保农村土地改革在法治轨道上有序推进改革。一些学者提议借着民法典分则编纂的机会，对土地承包经营权的产权分配做出明晰的规定，并设定出三个主要权益（即所有权、使用权与经营权）各自的功能界定，同时也要确定这三种权益的所有者及其责任和权利。另外的一些学者也提出了建立农村土地管理法规，以便清晰地定义经营权的使用人范畴、经营权转移的时间限制、交易费用的产生方式及其经营权保障措施和抵押制度。目前来看，民法典确实已将三权及其各自在权能划分物权中写明，但制定农村土地经营法尚不成熟，当前仅农业发达的平原地带有条件正在顺利大规模流转土地，山地丘陵等西部地区难以真正施展，故而笔者认为应在农业发达地区率先进行试点，同时加强对农业不发达地区的资金和技术的投入改善农业耕作环境。

二是建立完善土地流转交易市场制度。有学者提出需要优化土地交易平台的构建，政府和农业相关机构应当对此进行有效的搭建。应当加快构建流转交易平台，使土地流转更方便快捷，减少农民不必要的开支，同时透明公开的市场价格避免农民被赚信息差价，有利于切实保障农民利益。另有一些学者提出了一个建议，认为应该设立公私合营中介服务系统和场所，以便更加快速和高效地进行农村土地融资、信托、保险和招商工作，同时又防止中介市场的混乱。笔者认为公私合营的中介机构应当作为土地交易市场的重要组成部分，农民寻找经营者无门，经营者对农户的土地和当地情况不甚了解，中介机构能够起到很好的增进双方了解的渠道，公职性大大增强土地流转的可靠程度。并且由政府发起的合营中介机构可以避免西部地区难以吸引社会资本中介进入的尴尬局面，又保证了流转信息的权威性。公私合营的做法在“三权分置”改革的前期会起到很好的过度效果，在中介市场成熟以后，政府相关机构可以慢慢退出，转型成为专职监督工作，也为后续对土地流转市场进行监督作好了铺垫。

三是增强对农地经营主体的政策扶持。一些研学者倡议金融部门应当建立新型农业经营主体信用评价机制，灵活确定贷款主体,合理设置贷款期限,简化贷款流程，以缓解新时代农业经营主体面临的融资难题。然而，鉴于我国新时代农业经营主体抵御风险的能力较弱、其运营周期相对较长且回收资金的过程缓慢，这使得他们获取资金变得更加困难，从而也加大了他们的风险负担。因此，笔者认为扶持好经营主体，这也是“三权分置”最关键的几项任务中的一项。农地经营主体是与农田所有者同等重要的，三权分置改革一也要立法改、二要农民转、三要经营入、四要政府监。因此必须要增强农地经营主体的抗风险能力，尤其是西部落后山区的新农村经营主体的抗风险能力。

四是提高农民对政策法规的认知。农民对土地“三权分置”改革的政策、法规的认知，会直接影响农村土地改革的进程，因此，必须要通过各种方式提高他们对土地“三权分置”的认识。首先，要通过当地政府举办土地改革专题培训班、邀请一些权威农地专家和已经进行“三权分置”改地区的农户典型进行政策讲解和经验分享，以便他们更直观的感受和学习相关改革内容。其次，要通过村民大会、支部会议、宣传栏目等途径，对土地改革政策和相关法律法规进行系统宣传和教育，对于顽固的村民要进行一对一教学，让农户充分把握新社情下的三权分置改革内容。最后，政府要做好土地改革的保障工作，认真负责的做好农户的土地确权工作，对流转的土地做好及时的监督和指导。

六、当下研究的不足和未来可拓展的空间

本文通过对历年来农地改革领域相关的学者文章进行整理分析得出结论：学者们首先是对于“农村土地三权分置”这个议题提出的关注度极高且热烈讨论的情况;其次是在某些核心主题上的重大一致意见被达成并产生了深刻的影响力——这为深化我国土地制度改革提供了有力的理性和实际价值参考依据。然而我们也必须注意到的是目前针对此课题的研究尚处于初级阶段，并且随着国内农地政策调整深入到了更复杂的地步，部分领域内的认知仍存在着模糊或片面之处。因此为了进一步完善我们的知识储备与提高深度思考能力，未来的工作重点应放在如下几个方向展开探索。

一是强化对农村土地三权分置基础理论问题的探讨。尤其是在三权分置的理论研究方面，它们构成了土地改革政策制定和实践操作的基石和指导原则。如果没有这些基础理论的深厚积累，那么政策研究和实践操作就无法建立科学依据。三权分置理论脱胎于二权分离理论，自2013年至今已被成功写入民法典，但农村土地三权分置工作的后续深入展开任然需要深厚的理论支撑。然而学界自从土地承包经营权被写入民法典后，研究量骤减。

二是增设学术讨论及观点辩论是科研的关键环节之一。它能有效地促进学者间的资讯交换，激发出新的思考方式，并且能够借由智慧火花的交融来推进科学的发展。未来，我们需要更多地组织有关农村土地三权分置改革的大型或全国性的学术会议，以便让来自法律、政治学、马克思主义理论等多种领域的专家们有一个对话和探讨的机会，以此拓宽他们的研究视角，提高他们的工作水准，进而为深入理解新时代土地制度改革提供坚实的支持。

三是坚定不移地将农村土地三权分置改革的理论探讨与实际操作相融合。将理论探讨和实证研究相结合，是科学研究的关键手段和必须要求。在农村土地三权分置改革中也不例外，但目前大部分学者都是拿着资料按图索骥，要做好中国农村、中国土地这篇大文章，应当深入农村做好调研，了解农户动向，具体分析各地区地理环境和自然资源差异，这样才能为乡村振兴战略做出贡献。

七、结语

本文着重关注关于农村土地三权分置改革的困境，重点探索未来加速改革发展的方向等方面的研究，并希望未来能扩大和加强农民土地问题相关的学术讨论及观点碰撞，以确保三权分置的理论能有效结合社会实践的实际应用，从而更深入理解国家的农村土地三权分置改革策略，提出更合理的见解以支持“乡村振兴”战略的实施。总而言之，农村土地三权分置改革的提出是顺应时代发展的明智之举，是“乡村振兴”战略实现的关键，它的实施既提高了农民的收入和农村土地的经济价值，也防止了农业用地的荒废和闲置，同时缓解了目前城市化过程中出现的农村劳动力短缺的问题。但是在三权分置改革过程中还有许多需要值得我们特别注意的问题和阻碍因素，需要时刻保持好农村土地集体所有的性质不动摇，驾驭和利用好社会资本在农村、农业、农民事业中的作用，而不是反被资本所挟持。要在改革中解决和保障好农民的后顾之忧，维护好广大农民的根本利益。

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