引言

随着生态环境治理逐渐由污染防治和损害赔偿向受损生态环境的实际恢复延伸，生态环境修复已经成为落实损害担责原则、恢复生态功能的重要制度机制。《生态环境法典》的实施进一步明确了生态环境修复责任的实体法基础，《行政强制法》则通过代履行为特定行为义务的强制实现提供了制度依据。在此背景下，生态环境修复制度所面临的问题已不只是如何确定修复责任，还包括已经确定的修复义务如何得到实际履行。实践中，责任主体拒不履行修复义务的情形客观存在。鉴于生态环境损害具有持续性，消极等待极易致使损害扩大。行政代履行通过行政机关或第三人替代实施修复行为，成为连接修复义务与行政执行的关键机制。然而，现有制度主要规制代履行的一般条件与程序，针对生态修复中的义务具体化、第三方参与、费用追偿及效果认定等特殊问题，仍留有较大的解释与完善空间。基于此，本文聚焦生态环境修复责任与行政代履行的规范衔接，综合规范与典型案例分析，考察其规范基础与实践样态，剖析其在程序启动、实施、费用追偿及效果认定等环节的困境。文章以“修复义务确定—自行履行—代履行—费用追偿—效果确认”为逻辑主线，探讨具体完善路径，以推动修复责任从“规范确立”向“实际履行”转化。

一、生态环境修复责任的理论基础与概念界定

（一）生态环境修复责任的概念内涵与特征

生态环境修复责任是指造成损害的主体采取相应措施，使受损生态环境及其功能恢复至损害前或法定状态的责任形式。与一般侵权责任不同，其核心目的并非弥补特定主体的人身财产损失，而是恢复受损生态及其功能。《生态环境法典》第1065条为其提供了明确规范依据，将直接修复与替代性治理纳入统一体系。这表明生态修复以消除损害、恢复功能为根本目的，而非仅恢复外在物理状态。

该责任具有显著公益属性与综合性。其修复指向受损生态而非私人利益；修复内容涵盖功能恢复、价值补偿与替代性修复。法典将其统摄于行政、民事及损害赔偿等多元体系中，表明其已超越单一传统责任范畴。

故界定其性质不宜局限于传统民事或行政责任的单一视角。其特殊之处在于，责任承担最终指向生态恢复，且该目标可通过行政执法、损害赔偿及环境公益诉讼等多元机制实现。

（二）生态环境修复责任的理论基础

生态环境修复责任并不是传统损害赔偿责任在环境领域的简单延伸，其形成与生态环境本身的公共利益属性以及生态损害的特殊性密切相关，主要可以从环境正义、国家环境保护义务和生态系统整体性三个方面加以理解。

环境正义理论为生态环境修复责任提供了价值基础。依据“污染者负担”原则将修复义务与成本配置给责任主体，可避免环境成本转嫁予社会公众，实现环境利益与负担的合理分配。国家环境保护义务则构成本权力介入修复的规范依据。当责任人拒绝或不能有效履行义务时，国家需通过行政监管与强制执行保障责任落实；且因修复关涉公益，方案的制定与评价应受社会监督。此外，生态系统整体性理论为确立修复范围及标准提供了依据。生态修复不应局限于单一要素的物理状态恢复，而应着眼于生态系统结构与功能的整体复原，《生态环境法典》的相关制度亦印证了这一治理转向。

由此来看，生态环境修复责任不仅要解决“由谁承担责任”的问题，还需要解决“如何修复”以及“修复责任如何得到实际履行”的问题。当责任主体自行履行时，修复责任可以通过其主动实施修复得到实现；而当已经确定的修复义务不能得到履行时，则需要进一步借助相应的行政执行机制。

（三）生态环境修复责任与恢复原状责任的区别

生态环境修复责任与民法上的恢复原状都具有恢复受损状态的功能，但二者并不能完全等同。

保护对象不同。恢复原状针对受侵害的民事权益，生态修复则指向生态环境及系统功能。仅恢复物理外观非有效修复；实现方式不同。生态修复专业性强，需行政与专业机构参与；无法原址修复时须采取替代性修复，民法典第1065条对此予以确认；实现机制不同。恢复原状依赖民事请求权与司法程序，生态修复则可通过行政执法、损害赔偿及公益诉讼等多元途径实现。

因此，本文不将生态修复责任局限于单一行政责任，而是视为以恢复生态公益为目的、具有多重实现途径的责任形式，并聚焦其行政实现路径：即义务人逾期或拒绝履行时，如何通过行政代履行促使修复义务得到实际执行。

二、行政代履行的法理基础与规范体系

（一）行政代履行的概念界定与法律特征

根据《行政强制法》的规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，且其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，也可以委托没有利害关系的第三人代履行。因此，代履行并非重新设定实体义务，而是在义务已经依法确定但未得到履行时，通过行政机关或者第三人的替代履行实现行政决定的内容。

行政代履行具有明显的替代执行性质。原本应由义务人完成的行为，在其逾期不履行后由其他主体代为完成，由此产生的合理费用原则上仍由义务人承担。同时，代履行属于行政强制执行方式，其适用受到法定条件和程序的限制，行政机关不能任意启动。

生态环境修复具有较强的专业性，行政机关自身未必具备实施具体修复工程所需的人员、设备和技术条件，因而实践中可能需要委托专业机构实施。但第三方参与并不改变代履行的行政执行性质，行政机关仍应对代履行的启动、实施和结果承担相应的组织、监督职责。

（二）行政代履行适用于生态环境修复的法理基础

代履行适用于生态环境修复，源于环境损害的持续性与扩散性。若已明确的修复义务遭责任人拖延，长期等待势必致使损害扩大。

从行政执行角度看，生态环境修复属可替代的行为义务。罚款等制裁手段仅能约束违法者，无法直接恢复受损生态；而由行政机关或第三方代为治理，则能直接实现行政决定要求的目标，这正是二者制度契合的基础。但代履行作为强制执行方式，适用须受严格限制。行政机关应审查修复义务是否依法确定、义务人是否逾期等法定条件，并在多方案并存时综合考量修复效果、成本及相对人合法权益。

《生态环境法典》明确了行为人的修复责任，提供了实体法基础，但实体责任不会自行实现。当义务人拒不履行时，仍需依托《行政强制法》的执行机制。故生态环境修复行政代履行，本质上处于实体修复义务与行政强制执行的衔接地带。

（三）生态环境修复行政代履行的特殊性

生态环境修复具有较强的专业性。土壤污染治理、矿山修复、植被恢复等项目所采取的修复方式并不相同，通常需要根据受损程度和修复目标确定具体方案。因此，生态环境修复中的代履行并非简单地由他人完成某一行为，实施主体的专业能力以及修复方案本身都会影响修复结果。

生态环境的恢复还需要一定时间。部分修复工程即使已经完成施工，也难以立即判断是否达到预定的修复要求，往往还需要经过后续监测和评估。也就是说，工程完工只能说明相应的修复措施已经实施，并不能当然认定修复义务已经履行完毕。

由于具体修复工作具有较强的技术性，行政机关在实施代履行时往往需要委托专业机构完成。但修复工作交由第三方实施后，行政机关仍然是代履行的组织者，不能因此免除对修复过程和结果的监督。特别是对于修复周期较长的项目，除了监督工程实施情况外，还需要关注后续的实际修复效果。

（四）生态环境法典实施后的行政代履行规范体系

《生态环境法典》实施以后，生态环境修复行政代履行可以放在实体义务与行政执行两个层面加以理解。法典规定污染环境、破坏生态的责任主体承担相应的修复责任，为具体修复义务的确定提供实体法依据；义务确定以后，如果责任主体拒绝或者逾期履行，则需要进一步考虑行政执行问题。

《行政强制法》第50条至第52条对代履行的条件和程序作出了规定。由此形成的基本关系是，《生态环境法典》解决修复责任及其实体义务问题，《行政强制法》解决特定行为义务不能得到自行履行后的执行问题。二者并非彼此独立，而是在具体的生态环境修复过程中发生衔接。

除此之外，一些地方规范对生态环境领域代履行的具体实施作了细化，可以作为制度运行的实践参考。不过，从一般性的生态环境修复责任到能够实际执行的代履行义务，中间仍有一些问题没有完全解决。例如，行政决定应当将修复内容具体到何种程度，第三方如何参与，费用如何追偿以及何时可以认定修复义务已经履行完毕。后文将结合具体实践对这些问题展开分析。

三、生态环境修复行政代履行的适用及实践

生态环境修复责任确定以后，原则上仍应先由责任主体按照要求履行。行政代履行针对的并不是责任如何成立，而是已经确定的修复义务没有得到履行的情形。因此，有必要进一步区分责任主体自行修复与行政机关代为实施修复的制度边界。

（一）生态环境修复行政代履行的启动条件

《行政强制法》第50条为代履行设定了严格的适用门槛。具体到生态环境修复，代履行的启动须满足以下要件：

首先，修复义务须已依法确定。行政决定应明确修复主体、内容与期限。代履行旨在执行既有义务，不能借该程序重新界定责任范围

其次，须以义务人逾期且经催告仍不履行为前提。催告程序为义务人保留了自行修复的机会，若经催告已履行，则应停止代履行。

最后，不履行的后果须达到法定程度。并非所有未履行修复义务的情形均可适用代履行，需结合是否已经或将要造成环境污染、资源破坏等法定后果作实质判断。

（二）生态环境修复行政代履行的实施程序

进入代履行程序以后，《行政强制法》第51条已经规定了基本的程序要求，包括送达代履行决定书、三日前再次催告、行政机关派员现场监督以及代履行完毕后制作相应执行文书。代履行决定书还应载明实施方式、时间、标的、费用预算和代履行人等事项。

这些规定能够解决一般意义上的代履行程序问题，但生态环境修复还需要处理具体工程如何实施。例如，矿山或者土壤修复通常不是一次简单的替代行为，而要经历方案确定、工程实施以及后续监测等过程。如果具体修复工作交由第三方完成，行政机关在确定实施主体时就需要考虑其是否具备完成相应项目的能力。

第三方承担的是具体修复工作，行政机关对代履行的监督职责并不因此消失。特别是修复周期较长的项目，不能在工程施工结束后立即认定义务已经履行，而应根据项目特点决定是否需要后续监测或者效果评价。至于第三方如何选择以及修复效果如何认定，则是现行一般代履行规则没有充分解决的问题，下文将进一步讨论。

（三）生态环境修复行政代履行的实践样态

从现有实践看，行政代履行已经出现在矿山生态治理等领域，其中较为典型的问题是修复完成后的费用追缴。

西乌旗生态修复代履行费用追缴案中，相关责任主体未履行生态修复治理义务，自然资源部门组织实施治理后，又因责任主体没有支付相应费用而申请人民法院执行。该案反映出，代履行并不会随着修复工程结束而完全终结，行政机关先行组织修复以后，还存在费用向原义务人追偿的问题。

大邑县相关案件也涉及类似情形。责任主体没有履行生态环境修复义务后，由行政机关组织实施修复，随后又产生修复费用承担问题。这类案件实际上呈现出两个相互连接的阶段：前一个阶段解决受损生态环境如何及时得到修复，后一个阶段则处理由此发生的费用最终由谁承担。

督促企业自行修复不属于代履行。在巴东县相关案件中，企业在行政机关督促下自行完成补植，实际履行修复义务的仍是原责任主体。这说明，判断是否构成行政代履行的核心，不在于行政机关是否介入干预，而在于最终是否由行政机关或第三方替代义务人实施了修复行为。

上述案例表明，代履行的基本运行脉络相对清晰：行政机关先确定修复义务，义务人逾期未履行才可能触发代履行，修复完成后则进入费用追缴环节。整体程序虽不复杂，但真正容易引发争议的难点，恰恰集中在这一过程中的微观操作层面，即修复义务应当如何具体界定、第三方机构应当如何参与、修复费用应当如何核定，以及修复到何种程度才算义务履行完毕。

四、生态环境修复行政代履行中存在的规范问题

《行政强制法》已经规定了代履行的一般条件和程序，但这些规则主要针对代履行本身。进入生态环境修复领域以后，修复义务往往具有专业性强、实施周期长、费用构成复杂等特点，一般规则并不能直接回答实践中的全部问题。结合前述规范和案例，以下几个方面尤其值得进一步讨论。

（一）修复义务的具体化程度不足

代履行并不是重新确定修复责任，而是执行已经存在的行为义务。这就要求原行政决定具有足够明确的内容。如果行政机关只要求责任主体“恢复原状”或者“恢复生态环境”，却没有说明修复范围、期限以及需要达到的基本要求，一旦义务人不履行，后续代履行就很容易遇到执行对象不清的问题。

这一问题在生态环境修复中较为突出。“恢复原状”对于清除障碍物等行为可能比较容易判断，但矿山、土壤或者植被修复涉及技术方案和生态恢复程度，仅凭原则性的行政决定很难确定第三方具体应当做到什么程度。

因此，《生态环境法典》规定的一般修复责任如何经过行政执法转化为内容明确、具有可执行性的具体义务，是法典上的实体责任进入《行政强制法》代履行程序时首先需要解决的问题。

（二）第三方参与缺少更具体的规则

《行政强制法》第50条要求受委托的第三人与案件没有利害关系，但对于第三人的专业条件没有作进一步规定。这一规定用于一般代履行并无明显问题，放到生态环境修复中则显得比较原则。

矿山、土壤、水体和植被修复所需要的技术并不相同。如果第三方缺少相应的人员、设备或者项目经验，即使形式上完成了代履行，也未必能够达到原行政决定要求的修复效果。由此产生的问题不只是第三方“能不能参与”，还包括行政机关按照什么标准选择以及如何监督。

尤其是在修复周期较长的项目中，监督也不能停留在工程是否完工。施工是否符合修复方案、后续监测结果是否达到要求，都可能影响对修复义务是否完成的判断。现行代履行的一般规定对此涉及较少。

（三）代履行费用的确定和追偿仍有不明确之处

《行政强制法》第51条规定，代履行费用按照成本合理确定，并由当事人承担。但生态环境修复的成本构成往往比较复杂，除了直接施工费用，还可能涉及方案设计、材料设备、监测以及效果评估等支出。哪些项目能够计入代履行成本，以及怎样判断费用是否合理，实践中仍需要进一步明确。

费用核定后亦面临追缴难题。若责任主体拒不支付，行政机关有无直接强制执行权、何时申请法院执行，须依《行政强制法》第53条及法定权限个案判定。故费用问题贯穿代履行始终：事前须作预算，事后须结算实际合理费用，若义务人仍拒不支付，则须转入强制执行程序。

（四）修复工程完成不等于修复义务已经实现

生态环境修复代履行还有一个不同于一般代履行的问题，即替代行为已经完成，并不必然意味着修复目的已经达到。植被恢复、矿山治理等项目通常存在一定的生态恢复周期，工程结束时可能只能确认修复措施已经实施，还不能立即判断生态功能是否恢复。

如果把施工结束直接作为代履行完成的标准，可能出现工程已经验收但实际修复效果并未达到要求的情况。反过来，如果要求生态系统完全恢复到损害发生以前的状态以后才确认履行完毕，又可能使代履行长期处于未完成状态。

因此，有必要在工程实施完成和修复效果达到要求之间作出区分。哪些项目可以在工程结束后直接验收，哪些需要设置后续监测期，以及没有达到预定修复目标时如何处理，都需要结合不同类型的生态环境损害分别确定。这实际上不仅关系到修复效果评价，也关系到行政代履行在法律上究竟何时结束。

五、生态环境修复行政代履行制度的完善

《生态环境法典》的施行进一步明确了生态环境修复的实体责任，但修复义务的确定与行政代履行的实际实施之间，仍需要行政强制执行规则予以衔接。对此，与其重新构建一套独立于现行法律之外的生态环境修复代履行制度，不如以《生态环境法典》和《行政强制法》为基础，针对生态环境修复在义务内容、专业技术、费用承担和效果评价方面的特殊性，对现有制度作进一步细化。

（一）明确生态环境修复义务与行政代履行的衔接规则

《生态环境法典》虽确立了修复责任，但代履行只能执行已经确定的行为义务，不能据此直接启动，仍需通过具体行政决定明确修复行为的内容。

若行政决定仅笼统要求“恢复原状”，后续执行极易陷入僵局。鉴于生态损害涉及多重要素，行政机关作出决定时，应结合鉴定评估与修复方案，尽可能明确修复范围、期限及基本要求。决定内容越具体，代履行的边界越清晰。

此外，代履行须以义务人逾期且经催告仍未履行为前提，以此厘清自行修复与代为修复的边界，防止代履行沦为一般性行政治理手段。但在继续等待将导致污染扩大或资源进一步破坏时，则不应机械适用常规程序，而应依法适用立即代履行制度。启动规则需在保障自行履行机会与防止损害扩张之间作出严格区分。

（二）完善第三方代履行的选择与监督机制

生态环境修复的专业性强，仅凭《行政强制法》关于第三方“没有利害关系”的笼统要求，难以解决专业能力问题，须进一步明确第三方机构的选定标准。

除排除利害关系外，行政机关还应考察第三方的专业资质、技术设备与项目经验。对费用高、工程量大的项目，应结合招投标等公开程序确定实施主体，以降低选择随意性并控制代履行成本。

第三方介入不等于行政监管责任的转移。行政机关须对修复过程全程监督：周期长的项目设阶段性检查，专业性强的引入专家参与评估。若发现实施偏离既定方案或可能造成二次损害，应立即责令第三方整改。

（三）完善代履行费用的确定与追偿机制

代履行费用最终由义务人承担，是落实污染者负担原则的重要体现。但是，生态环境修复项目的费用构成较为复杂，如果缺少明确的费用确定规则，不仅可能增加后续追偿难度，也容易引发行政争议。

费用确定应遵循必要、合理且实际发生原则，仅将与落实修复义务直接相关的方案设计、施工、监测及评估等支出计入成本，无关或超额费用不转嫁义务人。具体可采取“先预算、后结算”模式，允许义务人对费用提出陈述申辩，并引入审计或评估机制核定争议款项。

追偿环节需衔接费用决定与强制执行。行政机关核实费用并送达缴纳决定后，若义务人逾期且不复议、不诉讼又不履行，有强制权的机关依法自执，无强制权的则申请法院执行。对高成本修复项目，可由财政资金先行垫付，但须向具备能力的责任主体及时追偿，避免公共财政沦为污染治理的最终买单者。

（四）建立修复效果评估与验收机制

生态环境修复具有一定的周期性，修复工程施工结束后，生态环境是否已经达到修复要求，往往不能立即作出判断。例如植被恢复、矿山生态修复等项目，即使已经完成施工，也可能需要经过一段时间的观察才能确定修复效果。因此，在生态环境修复行政代履行中，不能简单将工程完工作为修复义务履行完毕的标准。

修复效果的认定须以修复方案为据。能及时判断效果的工程可及时验收；需较长恢复周期的项目应设监测期，以防工程完工但效果未达标，亦避免义务长期悬置。

效果评价应与施工主体分离，不由代履行方自行判定。未达标者需究因处理：第三方未按方案实施的应责令补救；确因客观生态条件变化导致原目标难达的，可据实调整方案。

故代履行的完成须区分“工程完工”与“效果达标”。前者指代履行行为已实施，后者指修复义务已实质实现。将效果评价纳入终局环节，方能确保代履行真正落脚于生态恢复。

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