引言

学前教育是终身学习的开端，也是国民教育体系的重要组成部分，提供公平而有质量的学前教育，对促进儿童早期发展、阻断贫困代际传递、提升国民整体素质具有深远战略意义。21世纪以来，我国政府高度重视学前教育事业，将“普惠性”作为贯穿学前教育改革发展的核心理念与政策目标，旨在构建政府主导、公办民办并举，为广大适龄儿童提供“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系。从2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次明确提出发展普惠性学前教育，到2024年《中华人民共和国学前教育法》以立法形式确立其法律地位，我国普惠性学前教育走过了从政策倡导到体系构建、再到法治保障的发展历程。本研究基于现有政策文件、统计数据及相关研究成果，系统梳理我国普惠性学前教育自2000年以来的发展脉络，剖析其不同阶段的政策特征、实践成效与核心挑战，并结合《学前教育法》的出台展望未来发展趋势，为我国学前教育事业的持续健康发展提供理论参考和实践镜鉴。

一、普惠性学前教育发展的历史演进：从理念提出到体系构建（2000—2018年）

这一时期是我国普惠性学前教育从无到有、从理念到实践的关键发展阶段，可以细分为两个子阶段：理念的酝酿与提出阶段，以及体系的初步构建与规模的快速扩张阶段。

（一）理念酝酿与政策准备期（2000—2010年）

在21世纪的第一个十年，我国学前教育面临着“入园难”“入园贵”的严峻挑战。伴随市场化改革的深入，部分公办幼儿园关停并转，而民办幼儿园则快速发展，但质量参差不齐，收费普遍较高，学前教育的公共性和公平性受到严重侵蚀。在此背景下，尽管早期的一些政策文件如《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要（试行）》等为规范幼儿园保教工作提供了指导，但并未将“普惠”作为核心政策目标。

这一时期的政策探索，更多是在为后续普惠性理念的正式确立进行铺垫。社会各界对于政府承担更多学前教育责任、保障教育公平的呼声日益高涨。直至2010年，我国学前教育政策迎来了历史性转折。当年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（简称“国十条”）首次在国家层面明确提出了“基本普及学前教育”和“构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”的目标，并清晰定义了“公益普惠”的发展方向。这两份纲领性文件强调要大力发展公办幼儿园，积极扶持普惠性民办幼儿园，将普惠性资源供给作为解决“入园难”问题的核心路径。这标志着“普惠性”作为我国学前教育的核心价值追求和政策目标被正式确立，为后续十余年的改革发展奠定了基调。

（二）规模扩张与体系构建期（2011—2018年）

在“国十条”的指引下，我国启动了连续三期的“学前教育三年行动计划”，这是推动普惠性学前教育资源快速扩张的“组合拳”和“加速器”。

第一期学前教育三年行动计划（2011—2013年）将重点放在“扩大学前教育资源”上。中央财政设立专项资金，以前所未有的力度支持各地新建、改扩建公办幼儿园，并开始探索对民办幼儿园的扶持模式。这一阶段的目标是迅速扭转学前教育资源严重不足的局面。

第二期学前教育三年行动计划（2014—2016年）延续了资源扩张的势头。2014年发布的《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》明确提出，要加快公办幼儿园建设，并“积极扶持普惠性民办园”。“普惠性民办园”的概念被进一步清晰化，即指那些接受政府补助、参照公办园标准收费、提供普惠性服务的民办幼儿园。政府通过购买服务、租金补贴、派驻公办教师等方式，引导和激励更多民办园提供普惠性服务。

第三期学前教育三年行动计划（2017—2020年）则在继续扩大普惠性资源的同时，开始将目光投向质量和均衡。2017年发布的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》设定了明确的量化目标，即到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%左右。这一目标的设定使得普惠性学前教育的发展从宏观方向指引进入到具体的量化考核阶段，极大地推动了地方政府落实主体责任。

在三期“行动计划”的强力推动下，我国学前教育资源总量实现了跨越式增长。数据显示，2021年全国幼儿园数量达到29.5万所，比2011年增长了76.8%。学前三年毛入园率也从2011年的62.3%提高到2021年的88.1%。这一时期的发展，有效缓解了长期困扰城乡家庭的“入园难”问题，初步构建起了以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主体的普惠性学前教育服务网络。

二、普惠性学前教育的深化改革：从数量增长到质量提升（2018年—2024年）

随着“入园难”问题得到初步缓解，“入园贵”问题在普惠性政策下有所改善，社会对学前教育的需求开始从“有园上”向“上好园”转变。2018年成为我国学前教育政策转向的又一个分水岭，标志着普惠性发展进入了注重内涵、提升质量的新阶段。

（一）政策转向：规范发展与质量导向

2018年11月，中共中央、国务院印发了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》。这份文件被视为新时代学前教育发展的纲领性文件，它不仅重申了到2020年实现毛入园率85%和普惠性覆盖率80%的目标更重要的是，它将“规范发展”和“质量提升”提到了前所未有的高度。文件针对当时学前教育领域存在的过度逐利、小学化倾向、师资队伍不健全等问题，提出了一系列系统性的改革举措，例如遏制民办园过度逐利行为、优化普惠性民办园的认定与扶持机制、加强教师队伍建设、健全经费投入与成本分担机制等。

在这一政策导向下，我国普惠性学前教育的发展呈现出以下几个显著特征：

量的持续增长与质的同步关注：政策在继续扩大普惠性资源供给的同时，更加强调资源的优化布局和有效利用。各地的“十四五”规划中，普遍将提升保教质量作为核心任务。

财政投入的稳步增加与结构优化：国家财政性学前教育经费持续增长。2022年，全国财政性学前教育经费达到2982.2亿元，占国家财政性教育经费的比例达到6.2%。中央财政支持学前教育发展专项资金也持续投入，从2011年至2023年累计投入2210亿元有力地支持了中西部和农村地区普惠性资源的发展。

质量评估体系的建立与变革：为了将质量提升落到实处，教育部于2022年印发了《幼儿园保育教育质量评估指南》。该《指南》彻底改变了以往偏重终结性、指标化评价的模式，强调以过程性评估为主，突出幼儿园的自我评估，关注保教实践过程的改进。这一改革旨在引导幼儿园回归教育本真，扭转“重硬件轻内涵、重结果轻过程”的倾向，推动科学保教实践的全面落实。

（二）发展成效：关键指标的显著提升

在深化改革政策的推动下，我国普惠性学前教育发展取得了举世瞩目的成就。从宏观数据来看：

普及水平再创新高：全国学前三年毛入园率持续攀升，从2020年的85.2%上升至2022年的89.7%并进一步在2023年达到91.1%提前完成了“十四五”规划目标。

普惠覆盖面不断扩大：普惠性幼儿园覆盖率稳步提高，从2020年的84.74%增长至2022年的89.6%到2023年已达到90.8%。这意味着超过九成的在园幼儿能够在公办园或普惠性民办园就读，学前教育的公益普惠底色愈发鲜明。

区域与城乡差距逐步缩小：在国家政策和财政资金的倾斜支持下，中西部和农村地区学前教育发展尤为迅速。新增的幼儿园中，80%集中在中西部，60%分布在农村。一些过去发展滞后的省份，如甘肃、贵州、云南等地，其毛入园率增幅远超全国平均水平。尽管区域间的发展水平仍存在差异但总体差距呈现出明显的缩小趋势。

三、普惠性学前教育的新纪元：法治保障与高质量发展（2024年至今）

综上所述，2024年前的发展主要依靠行政命令和政策推动，2024年《中华人民共和国学前教育法》的颁布则标志着我国普惠性学前教育事业正式迈入了法治化、规范化、高质量发展的新纪元。

（一）《学前教育法》：普惠发展的根本法律保障

2024年11月8日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国学前教育法》，该法将于2025年6月1日起施行。这部历经多年酝酿的法律，是我国教育法治建设的又一里程碑，它将党和国家关于学前教育改革发展的方针政策，特别是普惠发展的核心理念，上升为国家意志和法律规范。

《学前教育法》对普惠性学前教育的保障体现在多个层面：

1.明确发展原则

法律总则开宗明义，确立了学前教育“政府主导、社会参与、公办民办并举”的办园体制，并强调“坚持政府举办为主，大力发展普惠性学前教育”。法律文本中，“普惠性”一词出现了23次之多足见其核心地位。

2.强化政府责任

法律明确了各级政府在学前教育规划、投入、师资建设和监督管理等方面的主体责任。特别是第六十二条和第六十三条，对财政投入作出了具体规定。例如，要求“国务院和省级人民政府统筹安排学前教育资金，重点扶持农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区发展学前教育”，并要求地方政府“科学核定普惠性幼儿园办园成本”“制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准……以及普惠性民办幼儿园生均财政补助标准”。这为建立稳定的财政投入保障机制提供了坚实的法律依据。

3.规范办园行为

法律对幼儿园的设立、保育教育活动、安全管理等作出了全面规定。例如，明确禁止幼儿园“小学化”教学，要求“以游戏为基本活动”并严禁任何形式的虐待、体罚、歧视幼儿的行为。这些规定旨在保障儿童的身心健康和学习权利，是提升普惠性学前教育质量的法律底线。

4.保障教师权益

法律专设“教职工”一章，对教师的资格、配备、待遇和社会保障作出了规定，强调要完善公办园教师的工资待遇保障机制，并引导民办园参照公办园标准合理确定教职工薪酬，这对于稳定和优化普惠性幼儿园的教师队伍至关重要。

《学前教育法》的颁布与实施，意味着我国普惠性学前教育的发展逻辑将从“政策驱动”转向“法治引领”。它为解决长期存在的经费保障不稳定、区域发展不均衡、办园行为不规范等深层次问题提供了根本性的法律武器，将推动学前教育治理体系和治理能力的现代化。

（二）当前面临的挑战与深层矛盾

尽管取得了巨大成就，并迎来了法治化的新篇章，但站在2025年9月这个时间点上，我们必须清醒地认识到，实现全面、优质的普惠性学前教育依然任重道远。

1.区域与城乡发展不均衡问题依然突出

虽然整体差距在缩小，但东部与中西部、城市与农村之间的资源配置、经费投入和师资水平差距依然客观存在。一些经济欠发达地区的地方财政能力有限，落实普惠政策和生均经费标准面临较大压力，导致“政策悬空”或“伪普惠”现象。如何通过更精准的中央财政转移支付和省级统筹，实现更高水平的区域均衡，是亟待破解的难题。

2.财政投入保障机制有待健全

尽管财政性经费总量持续增长，但其占GDP的比重与世界平均水平相比仍有差距。更重要的是，学前教育成本分担机制尚不完善。如何科学核定普惠性幼儿园的办园成本，并在此基础上建立起政府、家庭和社会合理分担、动态调整的经费保障长效机制，是《学前教育法》落地实施的关键。

3.教师队伍建设是最大的短板

教师是保障保教质量的核心。当前，普惠性幼儿园特别是普惠性民办园，普遍面临着教师数量不足、专业水平不高、薪酬待遇偏低、职业吸引力不强等问题。如何依法保障教师待遇，拓宽教师职业发展通道，建设一支高素质、专业化的教师队伍，是提升普惠性学前教育质量的瓶颈所在。

4.“普惠”与“优质”的平衡面临挑战

在普惠性覆盖率已经达到较高水平的背景下，如何防止“普而不惠”“惠而不优”的现象，成为新的挑战。部分幼儿园为了满足普惠性认定标准，可能在降低收费的同时，也降低了保教质量。因此，必须将质量监管放在与资源扩张同等重要的位置，通过强有力的质量评估与督导，确保每一所普惠性幼儿园都能提供有质量的保育和教育。

四、我国普惠性学前教育的未来趋势展望

基于历史演进的逻辑和当前面临的挑战，结合《学前教育法》所擘画的蓝图，我国普惠性学前教育的未来发展将呈现以下几个主要趋势：

（一）法治化治理成为常态

《学前教育法》的实施将全面重塑学前教育的治理生态。未来的发展将更加强调依法办园、依法执教、依法监管。各级政府的投入责任、幼儿园的办园规范、教师的权利义务都将有法可依。围绕该法出台的实施条例及地方配套法规（目前尚未公布发布日期），将进一步细化和落实法律要求，形成一套完备的学前教育法规体系。

（二）高质量发展成为核心议程

在完成“量的普及”之后，“质的提升”将成为未来十年学前教育改革发展的中心任务。发展重点将从硬件建设转向内涵发展，从关注入园率转向关注儿童的全面发展和学习品质。以《幼儿园保育教育质量评估指南》为代表的科学评估体系将得到深化应用引导幼儿园不断提升课程开发、游戏活动组织、师幼互动等方面的专业能力。

（三）公平与均衡成为价值追求

未来的政策将更加聚焦于促进教育公平。通过加大对农村、边远、民族地区和弱势群体的支持力度，持续缩小区域、城乡、群体之间的差距。推动学区化、集团化办园，发挥优质公办园的辐射带动作用，将是提升区域内教育均衡水平的重要举措。同时，保障流动儿童、留守儿童、残疾儿童等特殊群体平等接受普惠性学前教育的权利，将是彰显社会公平正义的必然要求。

（四）教师队伍专业化建设进入快车道

国家将以前所未有的力度加强教师队伍建设，依法落实并提高普惠性幼儿园教师的地位和待遇。通过完善培养培训体系、改革职称评聘制度、建立薪酬待遇保障长效机制等综合措施，吸引和留住优秀人才，从根本上解决制约学前教育质量提升的师资瓶颈。

五、结论

回顾过去二十余年，我国普惠性学前教育的发展走出了一条波澜壮阔的道路。从2010年“普惠”理念的正式确立，到通过“三年行动计划”实现规模的跨越式增长，再到2018年后转向深化改革与质量提升，直至2024年《学前教育法》的出台，为其长远发展奠定法治基石，这一历程充分彰显了党和国家坚持以人民为中心的发展思想和办好人民满意教育的坚定决心。

我国普惠性学前教育已经从“有没有”的阶段迈向“好不好”的新征程。虽然在区域均衡、经费保障、师资建设和质量监管等方面仍面临挑战，但发展方向已经明确，法律保障已经到位。可以预见，在法治的轨道上，我国普惠性学前教育事业必将朝着更加公平、优质、包容的方向稳步前行，为亿万儿童铺就幸福成长的底色，为中华民族的伟大复兴筑牢坚实的人才根基。