引言

《联合国气候变化框架公约》第一条对“气候变化”作出界定：在特定时段内，除观测到的气候自然变化外，由于人类活动直接或间接改变地球大气组成而引发的气候改变。气候变化会以多种形式作用于国家领土，例如造成沙漠化、盐碱化、海岸线侵蚀、海平面上升等后果。海平面上升与频发的极端天气，使部分沿海国家尤其是低海拔小岛国家逐渐不再适合人类居住，一些国家甚至面临被永久性淹没的危机，图瓦卢、基里巴斯、马绍尔群岛、马尔代夫等国的大部分或全部居民将不得不向其他国家迁移。全球气候变化导致的海平面上升趋势，正使小岛国家图瓦卢面临从世界版图消失的威胁，该国居民已开始陆续向新西兰迁徙。

据联合国难民署统计，全球超过1.2亿被迫流离失所者中，有四分之三生活在受气候变化高度影响的国家。过去十年间，天气相关灾害已导致约2.5亿人次内部流离失所。世界银行2021年发布的《Groundswell》报告预测，到2050年气候变化可能迫使六大区域的2.16亿人在国内迁移。政府间气候变化专门委员会第六次评估报告确认，海平面上升将显著影响人口流动，仅孟加拉国一国，到2050年预计就有90万人因淹没而流离失所，到2100年这一数字将增至210万人。这些数据揭示了一个严峻的现实：气候变化引发的人口迁移已从理论预测变为迫在眉睫的全球性危机，而国际法律体系对此的反应却严重滞后。

一、气候难民的定义以及演变

气候变化属于复杂自然现象，气候变化与自然灾害往往相互关联，当前众所周知的是全球气温异常升高，北极冰川融化造成海平面上升，这一现象已导致许多岛国面临迁国风险。2001年图瓦卢对外宣布因温室效应导致海平面上升威胁居民生存，预计到2050年海水上升将淹没整个国家，因此与新西兰签订协议并于2002年开始陆续搬迁至新西兰，至此图瓦卢成为世界上首个因气候灾难举国搬迁的国家。事实上在当前温室效应影响下，图瓦卢不用等到2050年就会消失。类似地，平均海拔仅1.5米的马尔代夫也预测再过几十年将面临国家存亡威胁。

“气候难民”的概念起源于20世纪后半叶环境退化的现实需求，其法律内涵始终处于动态调整状态。早期学者诺曼·迈尔斯把“气候难民”纳入“环境难民”范畴，强调其因土地退化、水资源短缺等环境压力被迫迁移的特征。这一宽泛定义虽具启发性，却混淆了气候变化与工业污染等其他环境问题的界限，未能体现气候危机的特殊性。直至进入21世纪，国际社会逐渐意识到“气候难民”的独特性，2010年联合国难民署在《流离失所与气候变化》报告中首次提出“气候诱发迁移”概念，将迁移原因限定为全球变暖的直接后果。2021年政府间气候变化专门委员会第六次评估报告进一步明确，“气候难民”是指“因海平面上升、极端天气等不可逆环境变化而永久跨境迁移的群体”。这一定义凸显三重核心要素：其一为气候因果性，即迁移由气候变化直接驱动；其二为跨境性，需跨越国界寻求庇护；其三为不可逆性，即原居住地无法恢复。

然而法律定义的清晰化未能转化为国际法的正式承认，1951年《关于难民地位的公约》将难民限定为因公约所列特定事由而面临迫害者，环境因素被排除在外。这种立法逻辑源于战后难民问题的特定历史背景，却与气候危机的全球化特征形成冲突。比如图瓦卢因海平面上升与新西兰签订移民协议，但其居民无法依据公约主张难民权利，仅能通过双边协商获得临时居留许可。定义与法律地位的脱节，使“气候难民”依然成为国际法上的“隐形人”。

围绕“气候难民”的法律界定，学界存在三条主要的理论进路。其一是“难民扩展论”，主张将1951年《难民公约》中的“迫害”要件作扩大解释，认为气候变化造成的生存威胁在本质上与公约所列事由引发的迫害无异——二者均使个体无法在原属国获得基本安全保障。持此论者援引联合国人权事务委员会在Teitiota案中的意见，指出委员会承认环境退化可能触发不推回义务，这标志着国际法律思维的重大转变。其二是“独立类别论”，认为气候难民具有区别于传统难民的独特属性——其致灾机制源于自然系统的系统性变化而非特定主体的迫害行为，迁移原因具有不可逆性和集体性，因此应建立独立的国际法律保护类别。其三是“去难民化论”，以联合国难民署为代表，认为“气候难民”概念在法律上具有误导性，主张使用“气候诱发迁移”“环境流离失所者”等术语，将此类群体纳入更广泛的移民治理框架而非难民保护体系。这三条进路的分歧，实质上折射出国际法在面对新型全球性挑战时的范式困境：是坚持既有制度的规范刚性，还是通过创造性解释实现制度演进，抑或另起炉灶构建新制度？

二、气候难民国际法保护的挑战

（一）国际难民多边条约的适用障碍

1951年《难民公约》的立法背景植根于二战后对特定事由所致困境的应对，这一历史情境使其制度设计以人为因素为核心要素——即因公约所列特定事由产生恐惧、无法获得本国保护的情形。这种将“迫害”限定于特定主体行为的法律框架，与气候变化引发的生存危机存在本质冲突：气候灾害的致灾机制源于自然环境的系统性变化，既无具体施害主体，也非针对特定群体的人为压迫。由此造成的直接后果是，“气候难民”难以符合公约对“迫害”要件的严格解释，被传统难民保护框架从定义层面即排除在外。

定义层面的排斥产生了连锁效应——即便退一步承认气候难民可能援引某些难民保护原则，这些原则的适用条件同样难以满足。“不推回原则”的适用困境即为典型例证。该原则的核心是禁止将难民遣返至生命安全受威胁的境地，其有效实施需要明确的风险来源地和责任承担主体。但对于马尔代夫等面临领土消失的岛国居民而言，其母国可能因地理空间消亡而丧失保护能力，传统难民认定中的“国家保护义务”因物理载体灭失而无法落实，致使“不推回原则”同样因缺乏具体的法律适用对象而在实践中陷入执行真空。

全球性条约的制度失败，并未由区域性规则予以有效补救。非洲统一组织《难民公约》将“严重扰乱公共秩序的事件”纳入难民认定范围，虽为环境相关流离失所者提供了有限保护，但这一区域性规则既未形成普遍约束力，也未明确气候灾害与公共秩序紊乱的直接关联。至此，“气候难民”在国际法层面面临的是双重制度困境：向上无法进入全球性难民保护体系，向下又缺乏专门保护途径，而区域规则的补救作用极为有限。最终结果便是，当他们通过非常规途径寻求庇护时，只能以普通移民身份受限于接收国国内法，其基本权利保障完全取决于各国政策——国际法既未设定强制接纳义务，也未建立统一保护标准，该群体因而面临较高的遣返风险和系统性的保护缺失。

（二）国际人权法保护的欠缺

国际社会对于气候变化是否会侵犯人权尚没有定论。尽管气候变化可能对人权产生一系列负面影响，但从法律角度来看，目前还不能确定气候变化是否被视为侵犯人权的法律行为。但是气候却产生了广泛的影响与破坏，涉及食品、卫生、教育、文化等多个方面。

尽管《世界人权宣言》及其配套公约如《公民权利和政治权利国际公约》《经济社会文化权利国际公约》中载明的生命权、适足住房权和健康权等条款，在表面上看似能够覆盖“气候难民”的部分生存需求，但这些规定既未针对环境迁移的特殊性建立专项保护机制，也未明文禁止将“气候难民”强制遣返至因气候灾害已丧失基本生存条件的原籍地，更未规定国家对气候致损的补偿责任，导致这些难民的相关权利救济在法律层面存在着根本性的缺失，并且当“气候难民”试图通过国际司法途径寻求救济时，现行机制的多重障碍又进一步削弱了其实效性，例如联合国人权事务委员会的个人申诉程序因要求穷尽国内救济而难以适用于治理能力崩溃的国家；区域性法院的管辖权限制与冗长审理周期无法满足气候危机的紧迫性；而气候损害因果关系的科学举证难度更使国际司法机构难以进行责任认定。这种法律保护的缺失在实践层面直接演变为接收国国家主权权力与“气候难民”人权的直接冲突，其表现为澳大利亚、美国等国通过边境管控措施将气候迁移者归类为“非法移民”并实施强制拘禁，欧盟成员国则以《共同庇护政策》为由拒绝接收不符合传统难民定义的环境移民，从这些例子我们可以看出，实质上形成了以主权原则凌驾于“气候难民”基本人权之上的制度性困境。

总而言之国际人权法在气候难民保护中的适用，面临三重结构性障碍。第一重障碍是因果关系的证明困难。气候损害往往是长期累积的结果，且与自然变率、社会经济因素交织，要在具体个案中证明某一损害“由气候变化造成”而非其他因素所致，在科学上和法律上均极为困难。第二重障碍是国家行为归因的困境。传统人权侵害通常可归因于特定国家的作为或不作为，但气候变化是全球排放累积的结果，无法将损害归因于任何一个特定国家，这使得受害者在国际司法程序中难以确定被告主体。第三重障碍是域外人权义务的争议。传统国际人权法以属地原则为基础，国家主要对其领土内的个人负有人权义务；气候难民跨境迁移后，原属国因领土丧失或治理能力崩溃而无法提供保护，接收国则主张其无义务为外国人提供超出国内法范围的人权保障。这三重障碍共同构成气候难民寻求人权法保护的制度性壁垒。

（三）无法以无国籍人身份抗辩

当一个国家失去了领土和国民，它是否已经不存在了？根据《关于无国籍人地位的公约》第一条规定，无国籍人是指任何国家依据其国内法均不承认其国民身份的个体。若把“气候难民”纳入无国籍人范畴，需要先拆解其原属国的主权法律地位。问题的关键在于：领土消失是否导致国家地位的自动丧失？国际法对此尚无明确规定。当前国际实践里，即便部分岛国因海平面上升面临领土完全淹没的极端情况，国际法仍然承认其主体资格，这类国家居民虽被迫跨境迁徙，却因不符合1951年《难民公约》的传统认定标准而陷入法律身份的真空状态。

1933年《蒙特维多国家权利义务公约》确立的国际法准则表明，国家构成需满足领土、居民、政府及交往能力四个要素，领土要素常被看作国家存续的物质基础。但实证研究显示，自现代国际法确立以来，因自然原因导致领土完全灭失而丧失国家地位的情况尚未出现。学界对这种现象有三点共识性解释：其一，领土要素在国家存续中的边际效用呈现递减趋势，已获承认的国家实体能突破传统领土依附；其二，现行国际法没有就物理性领土丧失制定明确规范，各国基于公平原则应维持既有国家地位；其三，若直接否定领土淹没国的主体资格，会实质削弱其代表国民主张权益的法律能力，形成二次权利损害。

国家地位在领土消失后的存续问题，涉及国际法上一项更深层的理论争议——国家构成要件中的“领土”要素是否具有绝对性？以图瓦卢与澳大利亚2024年签署的《法勒皮利联盟条约》为例，该条约在法律层面首次确立了澳大利亚对图瓦卢“未来主权”的认可——即使在国家领土因海平面上升而消失的极端情况下，澳大利亚也承认其作为一个国家的存在。这一实践印证了领土要素在国家存续中的边际效用递减趋势——已获承认的国家实体可以突破传统领土依附。然而，这种基于双边协议的主权承认尚不具有普遍约束力，多数岛国居民仍面临“有国籍却无领土、有身份却无保护”的法律困境。在这样的法律框架下，丧失实质领土的岛国居民面临双重困境：既不能援引传统难民制度获得庇护，也难以通过无国籍人身份主张权利。这种制度性缺陷导致该群体陷入国际法保护的灰色地带，其身份认定与权利保障问题急需国际社会做出系统性回应。

三、区域与国家层面的实践探索

（一）区域层面的规范创新

在全球统一立法进程缓慢的背景下，区域层面的规范创新为气候难民保护提供了可资借鉴的制度样本。1969年《非洲统一组织关于非洲难民问题的公约》将“严重扰乱公共秩序的事件”纳入难民认定范围，为环境相关流离失所者提供了有限保护。1984年《卡塔赫纳宣言》进一步扩展了难民定义，涵盖“其生命、安全或自由因普遍暴力、外国侵略、国内冲突、大规模侵犯人权或其他严重扰乱公共秩序的事件而受到威胁”的人。虽然这些文件本身不具有普遍约束力，但其规范创新为气候难民保护的制度建构提供了区域性先例。

2025年，国际司法机构在气候迁移问题上取得了突破性进展。国际法院在2025年7月23日发布的气候变化咨询意见中，确认流离失所是气候变化“严重而深远”的后果之一，并明确不推回原则适用于因生命受威胁的气候条件而寻求国际保护的情形。同年7月3日，美洲人权法院发布第32/2025号咨询意见，强调气候诱发的流动不仅是人道主义关切，更是国家具有约束力的人权义务。该意见正式宣布全球气候紧急状态的存在，并首次在美洲人权体系中承认健康环境权为一项自主性人权。这些司法意见虽不具有条约的立法效力，但其权威解释为未来国际造法提供了重要的法理基础。

（二）国家层面的双边实践

在双边层面，澳大利亚与图瓦卢2023年签署、2024年生效的《法勒皮利联盟条约》开创了气候迁移双边协议的先例。该条约允许图瓦卢公民通过专属签证途径永久迁移至澳大利亚，享有澳大利亚政府的教育和医疗服务。澳大利亚每年向最多280名图瓦卢成年人发放此类签证；签证启动后头四天内即有3125名图瓦卢人登记抽签，约占全国总人口的三成。该条约被宣传为“全球首个以尊严应对气候迁移的协议”。然而，该条约也存在争议：条约中澳大利亚获得了在图瓦卢与第三国签署防务协议方面的发言权，有学者指出这种以让渡主权权利换取人权保护的条款虽具有合法性，但有违气候正义，缺失正当性基础。新西兰则通过“太平洋准入类别”（PAC）签证为图瓦卢和基里巴斯公民提供移民通道，每年分配650个抽签名额。这些双边实践虽然覆盖范围有限、保护标准参差不齐，但为未来多边制度的构建提供了宝贵的经验与教训。

四、气候难民国际法保护的对策

（一）对“气候难民”做出统一的定义并明确其法律地位

国际社会当前对“气候难民”尚未形成具有法律约束力的统一法律界定标准。学界虽普遍承认气候变化与人口迁移存在关联性但该概念的规范建构进程面临多重挑战。有观点主张将“气候难民”定义为因环境要素剧变而被迫脱离惯常居所的群体，然此表述因未明确气候要素与其他致迁因素的界分标准尚未获得国际社会普遍采纳。

在环境迁移议题规范框架尚未明晰背景下“气候难民”法律地位认定可采取渐进式路径。国际法体系内的规范供给为该群体权益保障提供制度接口但需通过类型化分析实现精准保护。具体讲气候致迁事由认定应包含双重维度：客观要件需考察迁移行为与气候诱因因果关系涵盖突发性气候灾害事件如极端天气海平面加速上升等及渐进性环境退化如沙漠化盐碱化；主观要件需区分迁移行为自愿性特征重点识别因生存环境恶化导致的非自愿性迁移情形。针对非自愿迁移群体国际社会应构建差异化保护机制，这要求对迁移类型进行精细化区分：从时空维度可划分为永久性迁移与临时性避难，从地域范围可界定为跨境流动与境内转移。规范建构过程中尤其需关注脆弱群体特殊风险敞口，通过建立因果关系认定标准、风险评估框架和权益保障清单完善气候迁移治理法律工具箱。这种类型化保护路径既符合国际法“碎片化”发展现实也为后续统一立法提供实践样本。

当前概念界定的模糊性不应成为阻碍国际合作的障碍而应成为推动法律对话的契机。通过明确“气候难民”的构成要件、类型特征及保护需求国际社会可逐步构建起涵盖预防、应对、救济的全链条治理框架。这种规范细化过程不仅有助于提升国际法对气候变化的适应性更能为各国制定国内应对策略提供法理支撑最终实现气候正义与代际公平的价值目标。

（二）对“气候难民”从人权角度进行保护

当前全球治理框架中尚未建立专门针对“气候难民”的立法保护体系，但国际法体系内已形成以人权保障为核心的规范基础。这一法律框架主要由多边人权公约及国际组织决议构成，为“气候难民”权益保护提供了制度性支撑，成为相关保护机制建构的关键法理依据。

从立法维度审视，1945年《联合国宪章》在序言中即确立了“促进社会进步及生活水平改善”的治理目标，其第一条开宗明义将“推动国际合作解决经济、社会、文化及人类福利领域的全球性问题”纳入联合国核心职能。该宪章第55条明确要求成员国“促进全体人类之人权及基本自由之尊重与遵守”，第56条进一步规定“各会员国应承诺采取共同及个别行动与本组织合作”以实现前述目标。这种制度设计突破了传统国际法的国家间关系范畴，通过设立普遍性人权保护义务，构建了超越主权边界的全球治理规范。在实体法层面，《世界人权宣言》作为国际人权法的基石性文件，第3条确立的生命权、第25条规定的健康权与适足生活水准权，为“气候难民”生存权益提供了根本保障。《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定的自由迁徙权、第13条明确的离境返乡权，以及《经济、社会和文化权利国际公约》第6条保障的工作权、第11条确立的适足食物权和住房权，共同构成了“气候难民”权益保护的规范矩阵。特别值得关注的是，前述公约体系通过第2条规定的渐进实现原则，要求缔约国采取立法、行政等措施，在资源允许范围内最大限度实现公约权利，这为“气候难民”保护提供了可操作的实施路径。

（三）建立应对“气候难民”问题的多边合作机制

“气候难民”保护责任分配应遵循《巴黎协定》确立的“共同但有区别的责任”原则。国际法义务层面气候治理责任具有双重属性，发达国家因历史排放责任应承担主要义务，气候变化现实影响已突破传统责任划分框架，现代气候危机是工业化进程中累积排放与当代人类活动共同作用结果，发展中国家生存需求驱动下的资源开发行为如毁林开荒及发达国家产业转移引发的碳泄漏效应均构成气候变化致害因素。

全球气候治理责任分配面临历史责任与现实影响时空错位、南北国家治理能力结构性差异两大困境，“气候难民”产生本质是全球环境治理失灵的具象化表现，其解决需构建多维治理框架：减排维度各国应严格履行《巴黎协定》确定的国家自主贡献目标，通过能源转型立法、碳定价机制等工具实现深度减排；适应维度需建立针对气候脆弱国家的国际援助机制，通过气候融资、技术转让和能力建设提升其气候韧性；保护维度应将气候因素纳入移民治理体系，通过区域性协议或《联合国气候变化框架公约》议定书形式确立气候迁移者国际保护标准。建议采取三阶推进策略，短期聚焦气候适应资金机制改革确保发达国家兑现每年1000亿美元出资承诺，中期推动建立气候迁移者专门保护制度在《关于难民地位的公约》框架下制定补充议定书，长期目标构建全球碳预算分配体系通过总量控制与交易机制实现排放权公平配置。这种阶梯式治理路径既能回应气候正义诉求又符合国际法渐进发展现实条件。

五、结语

国际责任需要以法律的形式固定下来，在制定相关条约时，既可以援用《公约》中难民权利义务的规定，又可以引入共同但有区别的责任、临时避难等特殊原则。同时，将人权原理应用到难民保护领域，可以克服国际难民法的固有缺陷，强化难民国际保护的法律基础。“气候难民”的立法之路任重而道远，有观点悲观地认为：“相关国际组织可能不愿为重新定义难民而展开谈判，因为它们担心这种谈判会被参与国利用而进一步缩小难民的范围或缩减现有的保护义务，最终很难像预想中那样通过扩展定义来增加国家的义务。”虽然前方困难重重，但是像上述因为害怕出现阻碍而不敢提议进行谈判的思想是极不可取的。纵观整个国际法的发展史，没有任何一部国际条约是在没有任何争议下无比顺利地制定出来的，每部国际条约诞生的背后都凝结着不同阵营国家之间无数次针锋相对后的妥协，这是历史发展的必然表现。例如，1969年《非洲统一组织关于非洲难民问题的公约》，1984年《卡塔赫纳宣言》，1993年《圣约瑟宣言》等均对传统难民的定义进行了补充或质疑，虽然以上文件均不是国际公约，但它们都是推动相关立法进程所不可忽视的力量。我国是1951年《公约》及其议定书的缔约国，虽然目前没有自己的《难民法》，但在实践中，我国从20世纪70年代开始对印支难民、在华非洲留学生的积极接收与安置行为一直受到整个国际社会的赞扬。所以，我国应坚持以往原则，在“气候难民”的保护方面，积极倡导多边谈判，缔结相关双多边条约，坚决支持“气候难民”保护的国际立法，这既是对我国有利的，也是对整个世界未来有利的。

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