
全球教育视角
Global Education Perspective
- 主办单位:未來中國國際出版集團有限公司
- ISSN:3079-3580(P)
- ISSN:3080-079X(O)
- 期刊分类:教育科学
- 出版周期:月刊
- 投稿量:2
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游戏权视角下英国儿童临时性公共游玩空间治理研究——以“游戏街”为例
Temporary Public Play Spaces and Children’s Right to Play in Britain: A Case Study of Play Streets
引言
游戏是童年的本质特征,是儿童了解周围世界、学会交谈、分享和了解自己的方式,是一种创造性的自我表达方式,是促进认知和社会发展的方式。对儿童游戏空间的相关研究长期集中于公园、游乐场、体育场等专门场所,然而这些由成人创造的空间并不一定符合儿童真实游戏需求,儿童游戏与日常生活交织在一起,嵌入其日常生活的街道、住宅区、绿地和各种非正式空间之中。游戏是儿童的基本人权,但受城市汽车化的迅速发展、城市规划对儿童群体的长期忽视、家长对城市潜在风险的感知等因素的影响,儿童独立户外游戏和独立移动自20世纪70年代以来快速下降。在此背景下,儿童游戏权的实现不能只依赖新建游乐设施,而需要关注儿童能否在日常邻里中获得时间、空间和社会许可。
英国“游戏街”(play streets)正是在这一背景下形成的制度与实践。它通过法律授权、地方政府审批、社会公益组织支持与居民自发参与,在特定时间临时限制机动车通行,将住宅街道重新开放为儿童自由游戏和邻里交往的空间。与游乐场不同,游戏街不是为儿童另辟一块隔离空间,而是在原本被交通和停车占用的街道中重新分配使用权。它直接触及儿童公共空间使用权中最尖锐的问题,即儿童是否能够在日常街道中合法、可见并相对优先地游戏。
一、游戏权视角下的儿童公共空间使用权
1989年11月,联合国大会通过了被称为“儿童权利大宪章”的《儿童权利公约》(以下简称《公约》),规定了54条关于儿童基本权利的条款,并承诺全面设立保护儿童权利的最低标准。这是首份专门规定儿童权利且具有法律约束力的国际人权文件,作为《公约》最具创新性的条款之一,其第31条明确规定了儿童游戏权:“缔约国应对承认儿童有权休息和休闲,参加适合其年龄的游戏和娱乐活动,并自由参加文化生活和艺术活动。”此外,由于各缔约国长期低估游戏、休息、闲暇、文化和艺术活动对儿童生活的重要性,导致投资不足、保护性法律薄弱,联合国儿童权利委员会于2013年通过了第31条的第17号一般性意见,进一步强调“儿童的游戏是由儿童自身发起、控制和组织的行为、活动或过程;只要有机会,游戏可以在任何时间、任何地点发生。游戏受内在动力驱使,游戏本身就是目的,而不是达到其他目的的手段。”游戏是儿童的权利,基于权利的方法可以同时承认其内在价值与工具价值,但不能让工具性价值压倒游戏本身的权利属性。
儿童游戏权的范围包括获得适龄游戏设施的权利、安全和免受伤害的权利、不受歧视的权利、意见被听取并得到重视的权利。根据《公约》,儿童的游戏权(第31条)与他们在公共空间聚集的权利(第15条)密不可分,认可儿童和青少年在公共空间中进行游戏对保障儿童的游戏权至关重要。儿童权利视角下的游戏空间要求:接纳儿童在家附近以及远离住所的公共空间进行游戏;在游戏空间和城市环境(包括家门口的游戏空间)设计中倾听儿童的声音——忽视他们的声音即是对其发表意见权(第12条)的侵犯;公平获取游戏空间,包括独立出行能力与交通服务设计;采取措施支持所有儿童融入游戏空间,充分考量性别、贫困、残疾和年龄,以及儿童面临的特殊且交叉性的障碍;移除妨碍儿童在公共空间游戏的措施(如“禁止球类游戏”标志);对警察、住房协会和社区团体进行儿童在公共空间游戏权的教育,并就如何采取公正、平衡的方式解决争端提供指导。“游戏权”并不只是儿童拥有娱乐、休息或参加课外活动的权利,还包括儿童使用日常公共空间的权利。其核心含义在于,儿童应当能够在家庭之外、学校之外和消费性机构之外,进入街道、住区、开放空间、绿地、学校周边和社区公共空间,开展自由选择、自我主导、具有内在动机的游戏活动。换言之,儿童游戏权的实现依赖于一种空间条件,儿童不仅要“有地方玩”,而且要能够安全、平等、可达、被允许地使用城市公共空间。
英国于1991年12月16日加入《公约》,并承担起制定“赋权性立法”的义务——即制定包含《公约》各项原则与条款的新法律,并切实、负责地加以推进。英国儿童游戏权的发展呈现出明显的“多法域分化”,在国内制度转化上,四个地区的发展并不均衡。威尔士最早将游戏权制度化,通过《2010年儿童与家庭(威尔士)措施》建立地方政府评估并保障“充足游戏机会”的义务,使儿童游戏成为地方公共治理和空间规划需要回应的问题。苏格兰则在2013年国家游戏战略之后,通过2019年规划法 and 2023年游戏充足性评估条例,把儿童游戏机会纳入地方发展规划的证据基础;苏格兰2025—2030年《游戏愿景声明与行动计划》进一步把游戏与儿童权利、贫困、残疾、交通、地方可达性和公共空间联系起来,强调游戏应在儿童生活的各个阶段和各类环境中得到欢迎、庆祝和滋养。北爱尔兰虽未建立独立的游戏充足性义务,但通过游戏与休闲政策、实施计划以及2020—2030年儿童与青少年战略,将游戏和休闲纳入儿童福祉与跨部门合作框架。相比之下,英格兰的发展最不稳定。2008年《游戏策略》曾提出每个居住区都应拥有安全、免费、高质量的游戏空间,并承认公共空间也属于儿童,但这一政策未能延续为具有约束力的法律制度。2010年后也未形成类似威尔士和苏格兰的游戏充足性制度。近年来,英格兰围绕儿童游戏权的讨论重新升温,Play England和跨党派议会小组推动新的国家游戏策略和游戏充足性立法,主张将儿童游戏权重新纳入国家政策框架。但截至2026年,英格兰儿童在公共空间游戏的权利仍主要依赖地方政府意愿、规划协商、社区行动和社会组织倡议,而非稳定的法定义务。儿童公共空间使用权不是均等分布的,2023年联合国儿童权利委员会对英国的最新正式结论性意见也要求英国加强措施,确保包括残疾儿童、幼儿、农村儿童和社会经济背景不利儿童在内的所有儿童,都能获得无障碍且安全的公共户外游戏空间,并参与城市规划、公共交通和游戏空间开发决策。
英国政策体系中儿童游戏权的发展,实质上推动了儿童公共空间使用权的重新定义。它把儿童从“需要被安置在专门设施中的群体”,重新理解为有权使用日常公共空间的城市居民;把游戏从私人家庭责任或儿童服务项目,转化为地方政府、规划体系、交通治理、住房开发和社区管理共同承担的公共职责。但这一转化并不均衡,威尔士和苏格兰已经通过游戏充足性义务将儿童游戏权嵌入地方治理和规划制度,北爱尔兰将其纳入儿童福祉战略,而英格兰仍缺少具有约束力的国家制度。正是在这一制度差异中,可以看到英国儿童公共空间使用权的核心矛盾:儿童游戏权已在政策语言中被广泛承认,但其实现仍取决于公共空间是否真正向儿童开放,以及地方制度是否有能力抵抗机动车主导、成人中心和市场化空间生产对儿童日常生活的排斥。
二、街道游戏空间的衰落
在条件允许的情况下,理论上儿童可以在任何地方玩耍。他们需要能够自由、便捷地进入空间,需要身处安全并感到安全,也需要感到受欢迎。儿童和青少年应该能够在任何地方轻松、自由地玩耍,而不是被迫进入“游乐场”或“公园”。期待儿童仅在被分配的地方玩耍的趋势导致儿童游戏空间的设施化、围合化和标准化,有学者将其称为“KFC游乐场”,即成套的设备(Kit of equipment)、围栏(the Fence)以及昂贵的橡胶地垫(the Carpet of expensive rubber surfacing),儿童游戏空间被压缩为设备、边界和安全铺装的组合。这种游乐场模式不仅形式单一,它将儿童从更广泛的公共空间中隔离出来,并通过围栏、开放时间和成人管理制度限制游戏的日常性与开放性。儿童游戏并不总是静止地发生在某个点位,这意味着儿童对游戏的需求不能被简单限定于特定的场所。用围栏围起来的游乐场只是构成一个充满游乐氛围的社区的众多空间之一,同样重要的,甚至更为重要的是当地社区中由街道、绿地与公共空间、住宅与小区以及公共建筑所构成的网络,而儿童却常常被排斥在这些空间之外,只因它们没有被正式判定为“游乐区”。但即便是最好、最安全、最葱郁的公园,也无法弥补孩子们失去的、在自家门口的安全可达空间。
在《城市游乐场》一书中,吉尔将儿童友好城市的构成要素定义为街道、步行与骑行网络、公共空间以及住房。在这些组成要素中,街道深嵌于所有其他要素中,发挥着基础性作用。街道在交通规划的语境下主要依据两大功能来界定:其一是通行功能,即作为通道,保障车辆或行人的流动;其二是场所功能,与通行恰恰相反,它为人们提供了一处可以驻留的公共空间。对于一个城市中不同类型的街道和道路而言,这两种功能多呈现出此消彼长的关系。这里有必要指出,本文的论证所指的是住宅“街道”(streets),而不是任何形式的“道路”(roads)。街道作为公共空间可以成为充满活力的聚集地,可以让儿童和青少年在户外玩耍或与朋友相聚,这对儿童的情感、身体和社交发展至关重要。
街道在离家最近的地方提供了游戏空间,这对低龄儿童尤其重要,那些原本需要依赖父母带去公园的儿童,可以在离家很近的地方获得游戏机会。住宅街还具有半公共、半邻里的照看结构,儿童可以在成人的看护下玩耍并与成人接触和社交。儿童在街道中游戏增强了儿童使用街道和人行道在邻里中穿梭移动的自由,儿童需要一定的独立流动性,才能充分体验邻里的生活与活动。这种流动性对儿童的发展、社会化和社区身份认同至关重要。儿童的街道游戏是其对所在地的主动探索,当儿童坐在汽车里被送往游戏场时,这种探索便不会发生。这样的儿童也许看得更多,但他们学得更少。儿童独立出行能力和自由度正在缩减,研究发现,如今的儿童获准在无人看管的情况下外出的年龄,比他们父辈那一代晚了近两年,自由漫游的距离也大幅缩减。儿童可能会依赖父母和照护者带他们去能够玩耍的空间,但并非所有看护者都能做到这一点。在儿童住所便捷可达范围内,需要有更多安全、本地化、免费的游戏空间。因此,使街道宜居是最能同时增进儿童接触面的多样性和保障儿童游戏权的首要行动。
儿童使用街道作为游戏空间的自由逐渐减少,其主要原因是机动车交通量与车速的增长,以及由此引发的父母和道路安全倡导者对交通事故的担忧。长期以来,人们过度关注街道的交通功能,这往往导致这些区域被机动车主导,以至于无法对生活质量产生积极影响。据英国交通部统计,2011年英国0—15岁儿童道路伤亡总数为19474人,其中重伤或死亡2412人,到2024年,英国道路交通事故总体造成1602人死亡,128272人伤亡,其中16岁及以下儿童约占道路死亡人数4%,全部伤亡人数的11%。从长期趋势来看,英国儿童遭受道路交通伤害的数量明显减少,这一方面是缘于道路工程、交通执法和安全教育的改善,另一方面则是因为儿童被允许在街道上独立行走、骑行、游戏的机会减少,儿童被家庭、学校和制度安排更严密地从街道风险中隔离出来,而不意味着儿童重新获得了街道空间。生活在贫困地区的儿童交通受伤风险更大,英国交通部基于英格兰2019年多重贫困指数分析2020—2024年道路伤亡数据后指出,较高比例的道路伤亡者居住在高贫困地区,在儿童和年轻人中,这种差距尤其明显。较富裕地区儿童可以通过私家车接送、后花园、课外活动机构或质量较高的开放空间获得替代性游戏机会,而贫困地区儿童更依赖家门口街道和公共空间,却也更容易暴露在高风险道路环境中。此外,本地商店与服务的减少,也使人们更加依赖机动车前往商店、学校,甚至游乐场等服务设施。交通量的上升及其伴随的噪音污染、危险和不适感,造成了一种不安全感。这种不安全感来自街道生活的持续退缩,同时也来自家庭之外陌生人比例的上升与社会文化对儿童街道游戏的排斥。对儿童和青少年而言,街道作为游戏空间的丧失极大地减少了他们进行创造性、自主性、自发性和互动性游戏的机会。
20世纪末以来,英国儿童街道游戏空间的萎缩不仅源于机动车交通增长和城市空间结构变化,也与反社会行为(anti-social behaviour)治理密切相关。1998年《犯罪与失序法》(Crime and Disorder Act 1998)颁布后,首次引入反社会行为令(Anti-Social Behaviour Orders,ASBOs),赋予地方政府和警方针对被认定具有反社会行为倾向的个人实施限制措施的权力。同时,该法还建立了地方儿童宵禁制度(Local Child Curfew Schemes),允许地方政府在特定区域和时间段限制儿童和青少年进入公共空间。2001年《刑事司法与警察法》(Criminal Justice and Police Act 2001)进一步将宵禁适用年龄由10岁扩大至15岁。虽然这些措施主要以预防犯罪和保护儿童安全为名义,但其潜在逻辑是将儿童和青少年视为公共空间中需要被管理和规训的对象,而非拥有独立空间权利的城市居民。2003年《反社会行为法》(Anti-Social Behaviour Act 2003)授权警方在被认定存在持续性反社会行为的区域实施驱散令(Dispersal Orders),要求被认为具有威胁性或扰乱秩序的群体离开公共空间。由于法律对于“群体”的定义极为宽泛,两个或两个以上青少年的聚集便可能构成执法对象。2014年《反社会行为、犯罪与警务法》(Anti-Social Behaviour, Crime and Policing Act 2014)废除了广受争议的ASBO制度,但同时建立了新的治理工具,包括民事禁令(Civil Injunctions)、刑事行为令(Criminal Behaviour Orders)以及公共空间保护令(Public Spaces Protection Orders,PSPOs)。其中,PSPOs赋予地方政府针对特定公共空间制定行为限制规则的权力,只要某种行为被认定对社区生活质量产生负面影响,即可受到限制。虽然其初衷是应对酗酒、骚扰和破坏行为等问题,但在实际操作中,部分地方政府开始将球类活动、滑板运动、自行车特技骑行以及青少年聚集等行为纳入规制范围。2023年发布的《反社会行为行动计划》(Anti-Social Behaviour Action Plan)再次强调通过强化执法和扩大地方治理权力来应对公共空间中的秩序问题。与此同时,工党政府提出建立“尊重令”(Respect Orders)制度,被视为某种意义上对ASBO治理逻辑的重新延续。尽管这些政策并非直接针对儿童群体,但其所体现的治理理念仍然倾向于将公共空间理解为需要严格管理和控制的秩序空间。
三、英国“游戏街”的历史演变与治理机制
20世纪以前,街道是英国儿童最主要的游戏空间。20世纪早期,由于担心儿童在街道上受到不道德和犯罪行为的负面影响,加之机动车造成的儿童伤亡人数的显著上升,主张以游乐场的形式为儿童创造独立的游戏空间的理念逐渐兴起。但完全将儿童从街道上隔离并不现实。1920年代,索尔福德市警察局长戈弗雷上校将“游戏街”的概念从美国引入英国,对住宅街道实行分时段通行限制,旨在让儿童能安全地在自己家门口的街道上玩耍。1938年通过了《街道游戏法案》,将这一做法推广至英格兰和威尔士的地方当局。到1963年,英格兰已有146项游戏街法令,指定了750条游戏街。其中大部分游戏街位于伦敦以及英格兰西北部和东北部城市的工人阶级社区,这些地区的儿童很难找到开放的绿地和游乐场。20世纪下半叶,随着汽车持有数量的增长及商业性交通运输业的快速发展对街道空间的大面积占用,“游戏街”逐渐消失于公众视线。
2000年,新工党政府引入“家园地带”(homezone)概念,由机动车驾驶员和其他道路使用者共享用于居住区的街道,且优先考虑驾驶者之外的其他道路使用者。“家园地带”通过街道设计、景观美化和道路工程等方法控制车辆的行进路径,降低行车速度,在街道上增加儿童玩耍区域、绿化空间、花园、非机动车停放点及座椅等街道家具,旨在提高街道的安全性,满足居民更广泛的需求。但仅有少数老旧街道得到实际改造,儿童在街道上游戏的需求也没有得到真正解决。
进入 21 世纪后,随着儿童肥胖、身体活动不足、独立行动能力下降以及社区联系弱化等问题受到广泛关注,重新“夺回”儿童在街道游戏的权利逐渐成为英国儿童友好城市建设的重要议题之一。2009年由布里斯托尔市(Bristol)城市居民自主发起的“Playing out”非正式项目取得成功后,当地政府于2010年开始探索规范化的申请程序,并积极推动2011年“临时性游玩街道指南”(TPSO)指导性地方政策的制定与试行。2012年以后,游戏街进入制度化扩散阶段。伦敦公益组织London play启动“Play Streets”项目,哈克尼区(Hackney)率先建立正式的游戏街申请制度,允许居民通过简化程序申请定期关闭居住街道数小时,用于儿童自由游戏。此后,伊斯灵顿(Islington)、兰贝斯(Lambeth)、萨瑟克(Southwark)等多个行政区陆续引入类似机制。2015年以后,游戏街的发展进一步与公共健康和社会公平议题结合。研究表明,获取游戏空间的机会是不平等的,来自工人阶级和少数族裔社区的儿童面临诸多方面的累积性困境,包括:能否获得安全、优质、邻近且熟悉的游戏空间,可用空间的投资与维修状况,更广泛的邻里环境的安全性、清洁度与损坏程度,交通密集带来的空气与噪音污染,以及游戏空间日益加剧的私有化和商业化等。尤其在英格兰,超过十年的财政紧缩加剧了这些问题,地方政府资金的减少不仅导致邻里游乐场日渐衰败甚至荒废,也使游戏及游戏工作行业遭到贬值与撤资,同时邻里环境也在持续恶化——投资缩减与年久失修导致社区环境垃圾遍地、路面坑洼、人行道破损以及公共空间的萎缩。游戏街不仅能够增加儿童户外活动时间,还能够增强邻里互动、改善社区凝聚力,并为缺乏绿色空间的高密度社区提供重要的游戏机会。在此背景下,Play England、Playing Out和London Play等组织开始重点支持健康状况较差和社会经济条件相对不利地区的社区开展游戏街活动,希望通过改善街道环境促进儿童身体活动和社会参与。游戏街因此逐渐超越单纯的儿童游戏项目,成为应对健康不平等和空间不平等的重要政策工具。进入2020年代后,游戏街进一步融入儿童友好城市建设框架。以哈克尼区为例,地方政府在儿童友好规划与设计指南中明确提出,应保障儿童在街道、社区和公共空间中的自主活动权利,并将游戏街视为建设儿童友好社区的重要手段。英国“游戏街”致力于恢复儿童在家附近街道和公共空间中自由玩耍的权利,自2009年以来,已有1600个社区定期开放空间供儿童在家门口玩耍,有25000名家长和居民促成这一举措,直接惠及50000名儿童。据Playing Out估计,由此产生了超过一百万小时的额外户外游戏时间。
游戏街的兴起根植于公共空间中儿童游戏机会的长期衰落,是对居住区街道或类街道空间进行定期、临时性重新利用,旨在让儿童能够玩耍,并让更广泛的社区得以联接。游戏街作为一种“共建、共治、共享”的社会参与性活动,以城市居民自发组织参与模式、社会公益组织的引导与推动、政府部门的政策支持与责任保障为核心机制。在这一模式中,居民是游戏街的直接组织者和日常管理者。通常由儿童家长、街道居民或社区积极分子组成项目发起小组,负责邻里沟通、申请提交、活动宣传、志愿者招募、路障布置和现场安全管理等事务。活动期间,过境交通被引导绕行,居民仍保留车辆通行权;街道两端设置路障,由志愿者负责引导车辆并护送车辆以步行速度进出。由此可见,当代游戏街是在儿童游戏、居民通行和道路安全之间建立一种临时协商机制。
地方政府在当代游戏街中的角色,则从早期的直接设立者和管理者,转变为法律授权、程序保障和风险治理的提供者。20世纪早期,游戏街主要依靠1938年《街道游乐场法》以及后续道路交通立法,由地方政府将特定街道指定为儿童游戏空间。进入21世纪后,地方政府更多通过制定申请程序、发布本地指南、提供临时交通限制命令、审查居民咨询结果、协调公路管理和交通部门等方式,为居民主导的街道游戏提供合法框架。英国地方政府在支持游戏街时主要使用三类法律路径,即1847年《城镇警察条款法》、1984年《道路交通管理法》第16A条,以及1984年法案第29和31条。其中,1847年法案具有程序较少、无需永久标志、无需登报费用、不限制封街次数和时长等优势,曾被布里斯托尔、牛津等地用于临时游戏街;1984年法案第16A条则更适用于临时 activity 和街道派对,且适用于英格兰、威尔士和苏格兰;第29和31条则明确赋予地方政府为儿童游戏临时禁止车辆通行、制定相关附例的权力。在具体实施层面,地方政府的职责主要在于降低居民组织游戏街的制度门槛,申请原则上只有在存在真实安全风险,或反对意见明显超过支持意见时才应被拒绝。较为成熟的地方政策还会允许居民一年内多次申请或调整时间,以便街道先行试办,或在原定时间不适合时作出修改;同时通过合理免责条款替代高额公共责任保险,避免保险要求成为普通居民和贫困社区组织游戏街的障碍。
社会组织则构成当代英国游戏街扩散的关键中介。Playing Out、London Play、Play England等组织在居民行动与政府制度之间发挥翻译、培训和倡议作用。他们将布里斯托尔的个案经验整理为可复制的居民指南、地方政府工具包、风险—收益评估、志愿者管理指南和道路封闭操作手册,帮助居民理解如何与邻居沟通、如何申请临时封路、如何设置路障、如何招募志愿者、如何处理反对意见和安全问题。对地方政府而言,这些组织也提供政策样本和实践经验,避免每个地方议会都从零开始制定申请流程。
这种多元主体协作机制强调居民组织、社区协商和儿童在日常街道中的可见性,地方政府不再完全主导游戏街的日常实施,而是通过法律授权和程序保障,使居民能够在既有交通制度内部短暂重新分配街道使用权。社会组织则通过知识生产、政策倡议和培训网络,将分散的街道实践连接成全国范围内的游戏街运动。在这一结构中,儿童在住宅街道中的游戏不再只是对机动车通行秩序的临时干扰,而被重新定义为一种可以被申请、被批准、被管理和被公共政策承认的街道使用权。游戏街由此成为英国儿童公共空间使用权制度化过程中最具代表性的实践之一。
四、结论
游戏街在不改变街道几何形状和运营方式的情况下,通过暂时关闭住宅区街道禁止通行,将其开放给居民,创造游戏和社交互动的机会。在短期内,它在固定的时间段内改变街道的用途,使儿童的游戏权优先于车辆通行权;从长远来看,它开始重新协商一种更加平等的、关于居住区街道共享所有权和使用权的认知。游戏街以居民主导、低成本、利用现有空间、定期且可持续、安全且合法、包容性强、免费且以儿童为主导等为主要特征,是推动城市变革的战略城市主义的实践。英国通过创建游戏街这样临时性公共游玩空间以保障儿童游戏权的实践可作为他山之石,为解决当前我国老旧城市街道公共空间可持续发展与儿童游戏空间发展困境提供可借鉴经验。
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