引言

近年来，我国农村老龄化问题日益严峻。根据第七次全国人口普查数据，农村60岁及以上人口占比超过23%，远高于城市的17%，且农村青壮年劳动力大量外流，传统的家庭养老功能逐渐弱化，农村养老服务供需矛盾突出，养老问题已成为制约农村民生保障提升与乡村振兴战略实施的重要难点。

同时，国内学界围绕农村养老服务的发展困境、模式创新与体系建设开展了大量研究，形成了丰富的理论成果，为农村养老服务体系完善提供了重要支撑。既有研究从家庭结构变迁视角出发，揭示城镇化与人口流动带来农村家庭养老功能系统性弱化，传统代际支持模式难以维持稳定供给，农村老年人生活质量与精神福祉受到显著影响。在制度层面，农村养老保障体系面临资源配置失衡、供给能力不足与长效机制缺失等制约，城乡养老服务发展差距持续存在，成为制约农村民生改善的关键瓶颈。围绕服务供需匹配问题，学者们聚焦农村养老服务供给总量短缺、结构错配与效率偏低等现实矛盾，指出设施布局、专业人力与服务内容均难以适配老年人多元化需求。在模式创新方面，互助养老因其低成本、本土化特征受到广泛关注，相关研究探讨其运行机制、发展困境与优化路径，强调激活社区内生资源对补齐农村养老短板的重要作用。在体系建设上，研究普遍主张构建居家为基础、社区为依托、机构为补充的整合型服务网络，推动设施布局、服务供给与资源统筹协同推进。

随着技术应用深化，数字化转型被视为提升农村养老服务可及性与精准度的重要路径，大数据与智慧养老场景有助于破解资源分散、监管不足等难题。在资金保障与政策执行方面，学者们指出财政投入不足、社会资本参与有限、政策落地不均衡等问题，呼吁完善多元筹资机制与标准化监管体系。整体来看，现有研究多聚焦于单一维度的模式创新或政策优化，对农村养老服务的系统性困境缺乏整体性制度分析，对体系构建的实施路径缺乏可落地的系统性设计。

基于此，本研究从农村养老服务发展现实出发，系统剖析其多重发展困境，明确制度创新的核心方向，探索适配农村发展实际的养老服务体系构建路径，为农村养老服务高质量发展提供理论参考。

一、 农村养老服务的现状与核心困境

（一）家庭养老功能持续弱化

传统的农村养老模式以家庭养老为主，主要子女共同赡养的代际支持网络、代际同居的生活照料模式以及土地产出的经济保障。然而，随着工业化与城镇化快速推进，城乡发展差距驱使农村青壮年劳动力大规模跨区域流动，打破了传统家庭养老赖以存续的代际共居格局，家庭养老的功能基础弱化。根据国家统计局数据，2022 年我国农民工总量达2.96 亿人，其中外出农民工1.72 亿人，农村空巢老人比例超50%，许多农村老人面临“空巢化”问题，缺乏子女的日常照料和精神慰藉。

这种代际分离不仅影响了老年人的生活质量，也加剧了农村养老问题的严重性。研究表明，农村空巢老人的抑郁症状发生率显著高于非空巢老人，达到38.7%，反映了农村老年人心理健康的严峻形势，也印证了家庭养老功能弱化对老年人生活质量的全方位负面影响。这种弱化并非局部、阶段性现象，而是伴随城镇化进程持续深化的系统性变迁，若无法通过制度创新构建替代性养老服务支撑体系，农村养老供需矛盾将持续加剧，甚至成为制约乡村振兴与农村社会稳定的核心民生短板。

（二）养老服务供给总量不足与结构错配

养老服务供给是养老服务体系的核心内容，其规模、结构与质量直接决定了农村老年人养老需求的满足程度。当前我国农村养老服务供给端面临总量不足、结构失衡、专业度偏低三重困境，难以匹配农村老年群体日益多元化、多层次的养老需求。民政部统计数据显示，截至2022 年底，全国农村养老机构床位数195 万张，每千名农村老年人拥有床位仅24 张，远低于城市40 张的水平，反映了长期以来养老资源配置 “重城市、轻农村” 的结构性偏差，许多欠发达农村地区甚至缺乏基础的养老院、日间照料中心等设施，无法满足老年人最基础的集中照料需求。

除硬件设施缺口外，农村养老服务的专业人才缺口更为突出，农村养老机构中持证上岗的护理人员比例不足30%，且普遍存在年龄偏大、学历偏低、专业技能不足等问题，多数仅能提供基础生活起居照料，无法为失能、半失能老人提供专业的康复护理、医疗保健等服务。同时，农村养老服务供给与需求存在错配，当前机构服务多集中于基础生活照料，针对农村老年人高发的慢性病管理、失能照护、精神慰藉、临终关怀等专业化服务供给严重不足，无法匹配失能、半失能老人占比持续提升的现实需求，进一步加剧了供需矛盾。

（三）资金保障机制不健全

当前我国农村养老服务资金保障体系面临来源渠道单一、财政投入不足、社会资本参与意愿低迷、资金使用效率偏低等问题，无法为体系长效运营提供稳定支撑。财政部数据显示，2022 年中央财政用于农村养老服务的专项资金为120亿元，人均不足200 元。

此外，当前农村养老服务资金来源过度依赖政府财政，市场化、社会化筹资渠道尚未完全打通，社会资本参与积极性普遍偏低。这主要是由于农村养老服务项目投资回报周期长、运营成本高、盈利空间窄，加之农村老年群体支付能力偏低，机构市场化运营面临较大市场风险。相关调查显示，我国农村养老机构平均入住率仅65%，远低于城市85%。而现有政策多以原则性引导为主，缺乏可落地的税收优惠、补贴支持、风险分担等配套措施，使得农村养老服务体系长期面临 “无钱建、无钱养” 的发展困境。

（四）政策支持与落实不到位

尽管国家出台了一系列支持农村养老的政策，但在具体实施过程中，政策落实不到位、区域发展不平衡等问题依然存在。东部发达地区农村养老服务的政策落实率达到85%，而中西部地区仅为60%左右。这种差距既源于区域经济发展与财政支撑能力的差异，也源于基层政府对养老服务工作的重视程度与执行能力差异，中西部基层政府受资金、人力、技术等多重约束，难以将上级政策转化为具体服务供给。

在政策执行方面，许多农村养老服务政策以城市体系为参照制定，未能充分考虑农村居住分散、支付能力偏低等情况，基层政府往往面临资金、人力等多重约束，难以将政策红利充分转化为实际服务供给。此外，我国农村养老服务的标准体系与监管机制尚未健全，全国性统一的服务内容、流程、质量评价、安全管理等标准较为缺乏，基层监管缺乏明确依据，对机构服务质量的监管多以突击检查为主，缺乏常态化、全流程监管机制，导致服务供给的规范性、稳定性不足，无法为农村老年人养老权益提供稳定制度保障。

这些困境相互交织，形成了制约农村养老服务发展的多重障碍，需要从制度设计、资源配置、服务创新等多个维度进行系统性改革。

二、 农村养老服务的制度创新核心方向

（一） 构建多元化养老服务模式

在家庭养老的基础上，探索社区养老、互助养老、机构养老等多种模式。例如，推广“邻里互助”“时间银行”等模式，鼓励低龄健康老人为高龄、失能老人提供生活照料、情感陪伴等服务，形成互助共济的养老氛围。这样既能够弥补专业护理人员缺口，也能激活农村社区内生资源，形成可持续的社区养老支撑网络。

同时，要积极发展嵌入式社区养老与机构养老模式，构建 “居家 - 社区 -机构” 一体化服务网络，在乡镇建设综合养老服务中心，在行政村建设嵌入式服务站，为老年人提供家门口的日间照料、助餐助浴、康复护理等服务，推动农村敬老院向区域性综合养老服务中心转型，在保障特困人员供养需求的基础上向社会老人开放，实现机构与社区居家养老的资源共享、功能衔接。

（二）完善多主体资金保障机制

要构建稳定可持续、多元化的资金保障机制，必须打破过度依赖政府财政的单一资金格局，构建政府、社会、家庭三方责任共担、多元筹资、风险共担的资金保障体系。强化政府财政投入的兜底与引导作用，各级政府需将农村养老服务经费纳入财政预算优先保障范围，加大中央财政专项转移支付力度，重点向中西部欠发达地区、高老龄化农村地区倾斜，弥补基层财政投入缺口。优化财政资金使用结构，从侧重设施建设转向建设与运营补贴并重，重点向失能照护服务、专业人才培养倾斜，提升资金使用效率。

其次，鼓励社会资本参与养老服务体系建设，探索市场化运作模式。政府可出台税收优惠、建设与运营补贴、用地保障等激励政策，降低社会资本参与的门槛与运营成本，同时推广政府购买服务、公建民营、民办公助等市场化运作模式，将政府政策优势与社会资本的运营、专业优势相结合，提升农村养老服务的市场化运营能力与服务质量。

最后，鼓励村集体经济组织以集体经营收益、土地流转收益等投入本村养老服务建设运营，激活本土集体经济资源，从集体土地流转增值收益中提取专项比例设立养老互助基金，形成“集体统筹、村民共建”的资金循环机制，形成多元资金协同支撑的发展格局。

（三） 推进养老服务数字化转型

推进农村养老服务的数字化转型要建设覆盖全体农村老年人的数字化养老服务信息平台。通过整合民政、卫健、医保等部门数据，为每位老年人建立标准化电子健康档案与服务需求档案，精准掌握老年人身体状况、家庭情况与服务需求，实现供需精准匹配，避免资源错配浪费，同时依托平台构建县、乡、村三级联动的服务调度网络，实现养老资源的统筹调配与高效利用。

此外，要大力推广智慧养老应用场景与智能设备普及，打造适配农村实际的 “智慧养老院”“智慧居家养老” 模式。通过物联网、大数据等技术实现老年人健康数据的实时监测和预警。同时依托数字技术开发远程医疗、康复指导、线上问诊等服务，打破城乡医疗资源空间壁垒，让农村老年人在家门口享受城市优质医疗健康服务，弥补农村专业医疗护理资源不足的短板。在数字化转型过程中，也需注意农村数字鸿沟问题，一方面加大农村数字基础设施投入；另一方面针对农村老年人开展数字技能培训，通过村干部、志愿者上门教学、集中培训等方式，帮助老年人掌握基础智能设备操作技能，同时推进智能设备与数字化服务的适老化改造，简化操作流程、优化适老功能，让数字化服务真正惠及农村老年人。

（四） 强化政策支持与法律保障

进一步完善农村养老服务的政策体系，结合农村实际出台针对性、可操作性强的专项政策文件，明确各级政府职责边界、财政投入、监管与工作推进责任，避免权责不清、推诿扯皮，确保各项政策层层落实、直达基层（郑功成，2021）。

同时，加快农村养老服务领域法治化建设进程，推动出台专门的养老服务法律法规，在法律层面明确农村老年人享有养老服务的合法权益，明确服务供给主体的权利义务与法律责任，将农村养老服务体系建设纳入法治化轨道，为资金保障、设施建设、人才培养、服务供给、市场监管等各环节提供明确法律依据。此外，建立常态化监督检查制度，引入独立第三方评估机构，定期对政策执行效果、资金使用效率、服务质量水平等进行全面评估，将评估结果与地方政府绩效考核、财政资金分配直接挂钩，对政策落实不力的单位与个人问责，推动农村养老服务规范化、标准化发展。

三、 农村养老服务体系的构建路径

（一）完善县乡村三级基础设施网络

加强基础设施建设，要坚持统筹规划、补齐短板、因地制宜、提质增效的原则，构建覆盖县、乡、村三级的基础设施网络。要严格落实《“十四五” 国家老龄事业发展和养老服务体系规划》要求，强化县级层面兜底保障功能，确保到2025 年每个县（市、区）至少建成1 所县级特困人员供养服务设施，具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能，为县域内失能特困人员提供专业集中照护服务。同时在乡镇层面重点建设综合养老服务中心，确保2025 年乡镇级中心覆盖率达到60%，打造乡镇养老服务枢纽，为周边老年人提供集中照护、日间照料、康复护理等综合服务，实现对村级服务站点的技术指导与资源统筹。同时，要充分盘活农村闲置资源，降低设施建设成本，鼓励改造利用闲置村委会办公用房、村小学校舍、集体厂房、民房等资源建设养老服务设施，减少资金与土地成本投入，实现闲置资源高效利用。

（二）建设专业化本土化养老服务人才队伍

构建规模充足、结构合理、技能专业、稳定可靠的人才队伍，是农村养老服务体系建设的核心路径。一方面，加强农村养老服务人才的培养，通过职业培训、政策激励等方式，吸引更多专业护理人员投身农村养老服务事业，针对现有从业人员开展分级分类培训，培训合格后发放职业技能等级证书，提升从业人员专业技能水平；另一方面，引导农村本地劳动力参与养老服务，推广“养老护理员+乡村振兴” 融合模式，面向农村留守妇女、返乡农民工、低龄健康老人等群体开展免费养老护理技能培训，培训合格后吸纳其进入本地养老服务队伍就业，既能够弥补专业人才缺口，也能为农村劳动力提供就近就业渠道，将养老服务与农村产业发展相结合，实现养老服务发展与乡村振兴双向赋能。

（三）构建分层分类的多层次养老服务体系

不同年龄、身体状况、经济水平的老年人的需求也存在差异，因此，要构建多层次养老服务体系。强化政府兜底保障责任，构建底层基本养老服务保障体系，针对农村特困人员、低保家庭失能失智老人、经济困难高龄独居老人等弱势群体，由政府承担兜底责任，完善特困人员供养制度，确保 “应保尽保”，为其提供免费的生活照料、医疗康复等全面兜底服务。针对居家养老的经济困难老年人，通过政府购买服务的方式，提供免费上门照护、居家适老化改造等服务，保障弱势群体基本养老权益，筑牢农村养老服务底线；针对有较高需求的老年人，鼓励社会资本提供个性化、专业化的养老服务，通过市场化服务带动农村养老服务整体专业水平提升，形成普惠保基本、市场化提品质的多层次发展格局。

（四）推动城乡养老服务一体化发展

打破城乡二元壁垒，推动城乡养老服务一体化发展，是构建农村养老服务体系、实现城乡养老服务均等化的重要举措。要推动城乡养老服务规划一体化，应打破城乡分开规划、分开建设的二元模式，按照城乡人口分布、老龄化程度与服务需求，统筹规划城乡养老设施的布局、规模与功能定位，实现城乡设施互联互通、功能互补，避免重复建设与资源浪费，同时将城市养老服务体系建设的成熟经验向农村推广，结合农村实际进行本土化改造，推动农村养老服务规范化发展。

此外，推广“互联网+城乡养老” 融合发展模式，以数字技术打破城乡养老服务时空限制，建立城乡养老服务资源信息平台，实现服务资源、人才、技术的共享。依托远程医疗、康复指导、护理培训、心理疏导等数字化服务，让农村老年人直接享受城市优质医疗、护理等专业服务，弥补农村专业资源不足的短板。同时，要打破城乡政策壁垒，建立城乡统一的养老服务标准体系、从业人员职业资格认证体系、服务质量监管体系，加大对农村养老服务的财政转移支付力度，弥补城乡财政投入能力差距，为城乡养老服务一体化发展提供稳定的政策与资金支撑。

四、结论

农村养老服务体系的制度创新与路径构建是应对农村老龄化挑战的重要举措。本研究基于我国农村养老服务发展现实，系统剖析了家庭养老功能弱化、服务供给总量不足与结构错配、资金保障机制不健全、政策支持落实不到位四大核心困境。因此，推进农村养老服务创新，必须以多元模式融合、多主体筹资、数字化转型、法治化保障为核心方向，通过构建“居家—社区—机构”一体化服务网络、健全“政府—社会—家庭”责任共担机制、推动城乡资源统筹与标准统一，形成适配农村场景、供需精准匹配、可持续运行的养老服务体系。

未来，随着人口老龄化程度持续加深与乡村振兴战略全面推进，农村养老服务体系建设将面临新的机遇与挑战，需持续结合农村发展实际与老年人需求变化，不断推动制度创新与模式优化，逐步构建起与农村经济社会发展水平相适配、与老年人多元化需求相匹配的高质量、可持续的农村养老服务体系，真正实现农村老年人 “老有所养、老有所医、老有所乐、老有所安” 的发展目标。

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