引言

在我国“碳达峰、碳中和”战略目标深度推进的背景下，构建多层次、市场化的减排政策体系已成为推动经济社会绿色低碳转型的核心路径。碳税作为通过价格杠杆内化碳排放环境成本的经济工具，在全球60余国实践中被证实对引导技术革新、优化能源结构与降低减排成本具有显著效力。当前，我国虽已建立全国碳排放权交易市场，但其行政命令型减排措施亦存在灵活性不足、长期可持续性存疑等问题。在此背景下，探索碳税立法的必要性日益凸显——其不仅能填补政策空白、形成“碳市场+碳税”的协同机制，更能以透明、稳定的税制框架实现对全经济领域减排行为的系统性激励。然而，碳税立法在我国仍面临多重挑战，这些问题的复杂性使得碳税立法长期停留于学术研讨层面，实质性突破有限。本研究旨在系统剖析我国碳税立法的必要性、核心问题与深层制约因素，为构建兼具环境有效性、经济效率性与社会公平性的中国特色碳税制度提供助力，对国家完善气候治理法治体系、稳妥推进“双碳”目标贡献力量。

1 碳税的含义及范畴

作为基础元素之一，碳在地球上呈现游离态和化合态两种存在形态。其化合形态涵盖一氧化碳、二氧化碳、碳酸盐及碳化物等多种化合物。为抑制二氧化碳排放而设计的碳税，主要针对煤炭、天然气、汽油及柴油等化石燃料，依据其蕴含的碳成分或燃烧产生的碳排放量进行征收。该税制体系最早于20世纪90年代在北欧国家付诸实践，旨在应对气候变化挑战。在国内学术领域，这一概念引入初期被直译为“二氧化碳税”，意指对二氧化碳排放行为征税，后经简化形成了现今通用的“碳税”称谓。需指出的是，国际上亦有国家将类似税种定义为“温室气体税”。鉴于碳税概念及其制度设计源于国外实践，且我国尚未实际开征，因此，对其核心内涵与适用范围的理解与界定，需要充分整合参考国际碳税实施经验以及相关学术研究成果。

2008年，时任国家环保总局副局长吴晓青在媒体访谈中阐述了碳税理念，这被视为我国官方层面首次提出相关概念。2010年，由国家发展和改革委员会联合财政部组织的专项研究，发布了关于构建中国碳税体系的专题报告，并建议了实施路线图。2013年，在《中华人民共和国环境保护税法（草案）》的审议稿中，明确增设了二氧化碳排放税目，其课税对象涵盖了煤炭及其制品、焦炉煤气、原油、汽油、柴油、燃料油、液化石油气、天然气以及其他化石能源产品。尽管2016年最终出台的环境保护税法因各方存在较大分歧而未纳入二氧化碳税条款，但相关主管部门依然肯定了对二氧化碳排放征税的政策价值。该部门进一步强调，具体的开征时机需综合权衡生态环境保护目标、经济发展阶段需求以及国际气候谈判策略等多方面因素进行审慎决策。

2 我国碳税立法的必要性

2.1 全球气候变化的紧迫性

政府间气候变化专门委员会（IPCC）最新研究证实：人类活动正驱动气候系统以过去两千年未有的速率加速变暖。工业革命以来，人为导致的全球地表温度上升0.8-1.3°C，进而引发大气层、海洋及陆地同步升温。大气环流、海洋生态、冰冻圈和生物圈均呈现快速系统性变迁。人为气候扰动已造成全球所有区域极端气象事件频率激增。相较于第五次评估期，当前观测数据更确凿显示人类活动与热浪、暴雨、干旱及热带气旋间的因果关联。2019年大气二氧化碳浓度攀升至200万年峰值，甲烷与氧化亚氮浓度亦突破80万年极值，持续加剧温室效应。

2.2 中国面临的气候治理挑战

国家气象资料显示，1908-2007年间我国地表均温上升1.1°C，1986年后出现21个暖冬，2021年10.53°C的年均温创1951年监测史新高。气候变暖深刻重塑自然与人文环境，降水格局失衡加剧，高温干旱与强降水事件频发,具体挑战体现在生态系统、能源结构、耕地资源三个方面。

2.2.1 生态系统脆弱性加剧

大陆性季风气候背景下，季节性气候特征显著，降水时空分布不均。水土流失、荒漠化问题突出，人均生态资源保有量低，漫长海岸线面临海平面上升威胁。尽管近年污染治理成效显著，但区域性干旱、超强暴雨、极端寒暑及强对流天气仍造成严重灾害。

2.2.2 能源结构转型压力

依据国家发展改革委《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》解读文件（2021年），2020年我国能源活动碳排放量占碳排放总量的85%以上，凸显煤炭主导能源体系与非化石能源占比不足的结构性矛盾；参考国家发展改革委《构建清洁低碳安全高效能源体系》专题报告（2021年），“十三五”末期非化石能源消费比重达15.9%、煤炭消费比重降至56.8%，但在新型工业化、信息化、城镇化与农业现代化进程中，能源需求合理增长与控排目标持续形成张力，以煤为主的能源格局短期难改，减排任务依然艰巨。

2.2.3 耕地资源可持续危机

根据国务院第三次全国国土调查领导小组办公室等发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》（2021年），全国耕地面积较第二次调查减少1.13亿亩，2021年末总量为19.18亿亩，优质耕地流失趋势严峻。基于中国社会科学院农村发展研究所研究结论，2011—2020年耕地基础地力对粮食产量的贡献率仅约50%，叠加国家统计局第七次人口普查确认的14亿人口粮食安全压力，耕地长期超负荷使用引发的土壤健康问题已直接威胁农产品安全。

2.3 碳税制度的战略价值

实施碳税契合生态文明改革方向，助推绿色税制建设。《环境保护税法》《资源税法》出台标志我国绿色税制体系雏形初现。作为融合规制手段与市场机制的精准政策工具，税收在低碳转型中的调控效能日益凸显。《碳达峰碳中和工作的意见》明确要求探索减排税收政策，为碳税创设政策基础。其核心优势一方面在于价格传导机制，通过成本内部化抑制高碳生产，激发绿色技术创新动能，实现《2030年前碳达峰方案》要求的科技政策双轮驱动；另一方面在于税制完善功能，突破现行环保税未涵盖二氧化碳的规制空白，构建覆盖全链条的低碳治理税收工具。此外，产业引导效应也发挥着重要作用，以专项转移支付或基金形式对绿色产业定向扶持，通过市场化激励机制推动全社会低碳转型。

当前学界与政策研究领域对碳排放实施税收调节已形成广泛认同。在实践层面，国家发展改革部门明确肯定征收二氧化碳排放税的积极价值，强调需统筹生态保护目标、经济发展阶段特征及国际气候治理策略等多维度因素，审慎确定具体政策出台时机。理论研究中，多数学者主张借鉴国际经验将二氧化碳纳入大气污染物法定范畴——参考美国联邦最高法院通过马萨诸塞州诉环保局案确立的司法先例（认定二氧化碳适用《清洁空气法》污染物定义），以及欧盟成员国基于《工业排放指令》对污染物概念的扩展性解释（将温室气体纳入监管体系）。鉴于二氧化碳作为温室气体的排放行为实质上具备污染物特性，该法律定性路径可有效化解环境保护税制框架下应税污染物范围界定的法理争议。

3 我国碳税未纳入环境保护税法的主要问题

我国碳税虽曾纳入《中华人民共和国环境保护税法（送审稿）》，相关条款明确其实施路径为“暂不征收，具体开征时间由国务院另行规定”。该草案在征求意见阶段后未进入后续立法程序。官方说明在政策制定过程中存在多维度讨论，本文拟对相关讨论要点进行梳理分析。

3.1 税法背景的特殊性约束

我国环境保护税法的立法动因源于排污费制度存在的执法刚性缺失、地方保护及行政干预等缺陷，其核心立法策略遵循“税负平移”原则——即将既有排污费的征收主体、应税项目、计量标准及费率下限直接转换为环保税的纳税人、税目、计税依据与税额下限。该法本质上是“清费立税”政策导向下的制度平移产物，在课税对象与税率设计中未突破原排污费框架，实质上仍属“排污税”范畴。正是基于这种特定立法逻辑，尽管2013年《环境保护税法（草案）》曾将二氧化碳纳入征税范围并设定“暂缓开征、授权国务院择机实施”的弹性条款，但因多重争议未决，最终正式立法排除了二氧化碳税目。

3.2 税种定位的法理冲突

环境保护税在我国税制中被明确定义为针对污染物排放的独立税种。草案阶段曾采纳中国环境规划院提出的综合环境税制框架（含污染排放税、污染产品税、生态保护税与碳税），但最终通过的税法仅规制直接排放的大气/水污染物、固体废物及噪声等传统污染物。碳税制度设计的根本目标在于应对全球气候变暖问题，其成因源于工业革命后化石能源滥用导致的二氧化碳浓度剧增及大气循环系统失衡，与污染物致害机制存在本质差异。我国现行法律体系亦严格区分温室气体与污染物：《大气污染防治法》明确将二氧化碳列为“协同控制对象”而非污染物，其管理职能归于国家发展改革委（现部分划转生态环境部），进一步印证其非污染属性。

3.3 部门协同的制度困境

碳税立法进程受阻的核心矛盾在于多重治理结构的协调困境。首先，其实施需统筹国内既有政策框架，特别是国家发展改革委主导的碳排放权交易体系，确保市场机制与税收工具的兼容性。与此同时，国际层面的复杂博弈亦构成关键制约，包括我国在全球气候谈判中的立场协调以及对出口产业国际竞争力的评估权衡。更值得关注的是行政职能的交叉配置问题：自2007年成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组以来，22个成员部门的职责边界始终未能清晰界定，而2018年机构改革虽将减排职能移交生态环境部，但国家发展改革委仍通过碳达峰碳中和工作领导小组持续行使气候治理统筹职能，这种双轨并行管理模式导致权责分散。气候治理固有的跨域性特征与行政协调机制的复杂性相互叠加，最终致使碳税在立法征求意见阶段因部门共识缺失而未能落地。

4 我国碳税立法的制约因素

4.1 碳税立法影响经济增长的程度及是否可接受

工业生产过程必然需要利用环境容量，从而导致环境成本的产生。作为二氧化碳排放大国，我国通过开征碳税减少碳排放，必然对经济产生影响。开征碳税 对GDP的影响是政府的主要考量因素，碳税税率水平的高低决定了其对经济增长的影响程度，税率水平越高，对GDP的影响越大。具体而言： 工业生产的环境容量占用必然引致环境成本产生。我国作为主要碳排放国推行碳税政策，将对经济系统形成实质性冲击。政府决策的核心关切在于碳税对GDP增长的抑制效应，其作用强度与税率水平呈正相关——实证研究表明税率提升将放大经济下行压力。具体传导机制体现为双重维度：

4.1.1 企业成本与竞争力冲击

碳税通过能源价格传导链条推高生产成本，显著削弱高碳密集型产业国际竞争力。在我国产业劳动密集型向技术密集型过渡转型的关键期，有学者基于CGE模型的模拟分析证实：煤炭开采、金属冶炼及火电等行业产出将出现5%～12%的显著收缩，而通信设备制造、清洁电力等低碳部门则呈现边际增长。这种结构性调整源于高排放企业面临的产能收缩与消费需求抑制。

4.1.2 产业结构优化动能

尽管短期加重能源密集型产业负担，碳税长期将驱动生产技术革新与资源配置优化。旅游业、电子科技等低碳产业因此获得发展红利，促使企业提升能源利用效率，实现减排目标与产业升级协同推进。

学界认为碳税必然产生经济抑制效应，且影响程度与企业碳排放密度正相关。政策设计需采用适度税率并配套税收返还与减免机制，以缓冲经济转型阵痛。

4.2 碳税立法对社会福利水平的影响及是否可接受

碳税政策可能通过价格传导机制加剧居民经济压力并扩大收入分配差距。尽管其课税对象为二氧化碳等温室气体排放行为，但实际税负将通过产业链转移至消费终端，导致含税商品价格系统性抬升。这种转嫁效应在短期内显著加重企业与个人负担，并诱发资本所有者与劳动者群体的收益分化。更为关键的是，因碳密集型消费品在不同收入家庭的支出占比存在结构性差异，税负分配不均衡将进一步强化社会不平等。此外，社会接受度受双重认知障碍制约：环境损害量化数据的缺失削弱政策公信力，公众源于经济负担增加的心理预期对环境成本内部化产生的天然抵触，共同导致价格信号传导机制扭曲。

4.3 碳税立法对我国现有制度的影响及技术是否可行

碳税制度设计面临税制协调与技术实施的双重约束。多数国家因温室气体排放监测技术限制，转而采用化石燃料含碳量计税模式。我国若借鉴此类国际实践，将与现行税种产生功能重叠：国家发展改革委文件明确消费税、资源税及车船税均包含化石能源消耗调控机制。特别体现在三方面：现行消费税虽覆盖成品油，但税率设计未能体现碳减排导向，征税范围亦未充分延伸至航空煤油等能源品种；资源税依据《矿产资源法》按开采量计征，核心目标在于资源有偿使用而非碳排放控制；车船税则因征收对象局限于交通工具，环保调控效能微弱。尽管这些税种收入可能间接用于减排活动，其与碳税的系统性减排功能存在本质差异，亟需在不增加宏观税负前提下重构税制框架。技术实施层面同样存在显著瓶颈，计税依据选择面临两难困境——采用直接排放量计量（如波兰模式）虽能强化减排激励，但依赖高精度监测网络，而我国2021年碳监测试点表明：火电行业在线监测与核算法误差率虽可控制在5%以内，垃圾焚烧等行业数据波动却超10%；若采用燃料含碳量计税，虽可依托现有能源统计体系降低实施成本，但减排激励存在逐级衰减效应。当前技术成熟度尚不足以支撑排放量计量模式的全面推行，构成碳税立法的现实瓶颈。

参考文献：

1. [1] 国家税务总局江西省税务局课题组,范扎根,赖竹华,等.“双碳”目标下我国绿色税制体系的构建和实现路径研究[J].国际税收,2024(12):3-12.
2. [2] 肖京,张洁.碳税立法的国际经验与中国进路[J].江汉大学学报(社会科学版),2024,41(06):15-25.
3. [3] 米伊尔别克·赛力克,侯国帅,朱甜甜.中国式现代化视角下我国绿色税制的完善[J].税务研究,2024(12):125-129.
4. [4] 彭沛翔.碳税对中国城市经济增长的影响研究[J].现代商贸工业,2024(24):80-81.
5. [5] 崔志坤,王思雯,祖琪琦.欧盟碳关税实施背景下的我国碳税制度设计[J].税务研究,2024(11):50-54.
6. [6] 许文.与“双碳”目标相适应的碳减排税收政策研析[J].税务研究,2024(11):38-43.
7. [7] 林平,何伟刚,李美洲,等.绿色低碳转型的分配效应研究——基于公正转型视角[J].金融经济学研究,2024,39(06):162-178.
8. [8] 明永飞,文凤平.碳税优惠政策国际比较与借鉴[J].财会通讯,2024(17):159-163.
9. [9] 牛君,李佳泽.“双碳”背景下中国开征碳税的研究特征与趋势[J].黑龙江环境通报,2025,38(05):19-21.
10. [10] 翟继光.2023年税收法治研究综述[J].税务研究,2024(03):31-39.
11. [11] 熊伟,曹保磊.生态文明视域下碳税的正当性反思与立法建议[J].税务与经济,2023(06):1-7.
12. [12] 曹晓路.“双碳”目标下我国碳税制度设计的法治机理[J].税务与经济,2023(06):46-53.