引言

国家“十四五”规划明确提出完善基层应急管理体系，《“健康中国2030”规划纲要》强调提升全民应急素养。政策要求强化社区应急服务能力，推动居民从“被动受助”转向“主动参与”，构建平急结合的民生保障网络。在此背景下，社区需探索以居民自治为核心的应急服务模式，解决“最后一公里”应急响应难题，助力基层治理现代化。

应急管理部数据显示，在2018年至2020年间，全国社会应急力量累计参与救灾救援约30万人次，参与应急志愿服务约180万人次。在此基础上，应急管理部等印发《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见》，旨在构建以社区为核心、实现网格化、制度化的组织体系，并积极探索构建城乡社区应急志愿者网络体系。社区应急志愿服务已成为市域社区应急管理工作不可或缺的重要实践抓手。

恒大名都社区作为济南市典型的大型居住社区，老年人口比例较高，双职工家庭普遍，儿童临时看护需求突出。当前社区应急服务多依赖行政力量和专业机构，存在响应延迟、覆盖不全、资源分散等问题。老年群体突发疾病无人送药、儿童临时无人看护、青年信息沟通不畅等需求难以满足；志愿者队伍松散、技能不足、分工模糊，导致紧急情况时效率低下。现有服务模式难以适应全龄化、高频化的社区应急需求，亟需创新组织机制。

本研究旨在系统阐释全龄友好型社区应急服务的差异化需求响应机制，基于老年、儿童、中青年等群体的应急需求特征，构建以志愿服务队为核心的分层服务体系，论证“1+3+N”模式在社区应急人力组织中的可行性，为同类社区提供居民自主参与应急服务的实践范式。

1 文献综述与理论基础

1.1 社会力量参与应急管理的政策与实践

近年来，我国高度重视社会力量在应急管理中的作用。2019年，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。这一决定为社会力量参与应急管理提供了根本遵循。

黄淑娥指出，健全公共安全体系、推进城市平安建设，需要充分发挥社会力量的作用，构建政府主导、社会协同、公众参与的应急管理格局。中国社会科学院城市发展与环境研究所发布的《公共安全蓝皮书：中国城市公共安全发展报告（2016-2017）》显示，我国城市公共安全建设正处于快速发展阶段，社会力量参与应急管理的空间广阔。

1.2 社区应急志愿服务研究

社区应急志愿服务是社会力量参与应急管理的重要形式。胡琛在研究中指出，在突发公共事件应对中，社会力量的调配机制构建至关重要。通过建立政府与社会组织之间的协同机制，可以有效提升应急响应效率。

文军、敖淑凤的研究表明，社区治理场景下的志愿服务参与需要建立科学有效的机制。研究发现，居民参与志愿服务的意愿受多重因素影响，包括社区信任、组织动员、激励机制等。通过优化参与机制，可以显著提升志愿服务参与率和持续性。

张智新、孙严以北京市“11·18”火灾为例，分析了公共危机中多元主体协同治理机制。研究发现，政府、社区、居民、社会组织等多元主体的协同是提升应急管理效能的关键。只有建立有效的协同机制，才能实现资源整合、信息共享、行动协调。

1.3 应急志愿者的动员与保障

莫于川、杨震从法律视角探讨了应急志愿服务的相关问题。他们指出，应急志愿服务相关法律问题的妥善解决，是保障志愿者权益、规范志愿服务行为的重要前提。建议完善应急志愿服务立法，明确志愿者的法律地位、权利义务和保障措施。

田雯、赵云萍、魏航以卓明灾害信息服务中心为案例，研究了自然灾害响应中的志愿者协作机制。研究发现，专业化的志愿者组织和信息化的协作平台，是提升应急志愿服务效率的关键要素。

温志强、王彦平从“情景—演练—效能”的视角，探讨了中国特色应急管理能力现代化的行动逻辑。研究表明，常态化的应急演练和能力建设，是提升社区应急响应效能的重要途径。

1.4 理论基础

本研究以协同治理理论和社会资本理论为基础。协同治理理论强调多元主体在公共事务中的合作与协调，为“1+3+N”模式中多元主体的分工协作提供分析框架。社会资本理论强调社区内部信任网络和互惠规范对集体行动的重要作用，为本项目“熟人网络”转化为应急服务动能的机制设计提供理论支撑。

2研究设计与方法

2.1研究对象

本研究以济南市恒大名都社区为案例。该社区建成于2015年，现有居民约5000户，常住人口约1.5万人，其中60岁以上老年人口占比23%，14岁以下儿童占比18%，双职工家庭占比65%。社区具有一定的老龄化特征和典型的“上班族+隔代抚养”家庭结构，具有较强的代表性。

2.2研究方法

本研究采用混合研究方法，综合运用问卷调查、深度访谈、焦点小组和文献分析等多种方法。

问卷调查：研究团队于2025年7月至11月在恒大名都社区开展大规模问卷调查，成功回收有效问卷230份。问卷内容涵盖居民应急知识掌握情况、应急服务需求类型、志愿服务参与意愿等维度。

深度访谈：对社区居委会工作人员、物业管理人员、楼栋长、志愿者骨干及典型居民代表共18人进行半结构化访谈，平均访谈时长45分钟，重点了解社区应急服务的现实困境和改进需求。

焦点小组：组织老年居民、中青年居民、儿童家长三类群体共6场焦点小组讨论，每场8-10人，深入了解不同群体的差异化需求。

文献分析：系统梳理社区居委会年度工作报告、应急演练记录、志愿者服务台账等内部资料，以及相关政策文件和研究文献。

2.3 分析框架

本研究构建“需求识别—资源整合—机制设计—效果评估”的四阶段分析框架。首先，通过四分法（感受性需求、表达性需求、规范性需求、相对性需求）和马斯洛需求层次理论识别全龄段应急需求；其次，盘点社区内生人力资源和物资资源；再次，设计“1+3+N”组织模式和“15分钟服务圈”运行机制；最后，通过案例分析评估实施效果。

3 恒大名都社区应急服务现状与问题分析

3.1 居民应急需求调查结果

根据项目组于2025年7月至11月开展的问卷调查和深度访谈，恒大名都社区居民的应急需求呈现明显的年龄分层特征。

老年群体（60岁以上）：最迫切的应急需求为突发疾病送药（87.3%）、跌倒救援（76.8%）和慢性病用药提醒（65.2%）。受访老人中，独居或空巢老人占比31.5%，这部分群体对日常探访和紧急联络的需求尤为突出。

儿童群体（0-14岁）：家长最关注的需求为临时看护（82.6%）、意外伤害处理（71.3%）和上下学安全护送（58.9%）。双职工家庭中，67.4%的家长表示曾因工作无法及时处理孩子突发状况。

中青年群体（15-59岁）：主要需求为信息获取（79.2%）、物资配送（54.6%）和技能培训（48.3%）。值得注意的是，83.2%的受访中青年表示愿意参与社区志愿服务，但受制于时间不确定性，倾向于“任务认领制”的弹性参与模式。

3.2 社区应急服务供给现状

目前，恒大名都社区的应急服务主要依赖以下三类主体：社区居委会统筹协调，物业公司负责日常安全巡查和基础应急处置，辖区社区卫生服务中心提供医疗支持。志愿者队伍方面，社区登记在册志愿者186人，其中党员志愿者45人，老年志愿者67人，中青年志愿者74人。然而，志愿者队伍存在“有名单无组织、有热情无技能、有分工无协作”的突出问题。2024年仅开展过2次应急培训，参与率不足30%；应急演练1次，覆盖居民不足200人。

3.3 存在的主要问题

第一，全龄段需求覆盖不足。现有服务模式以“一刀切”为主，未能针对不同年龄群体的差异化需求提供精准服务。老年群体的日常关怀和紧急救援存在盲区，儿童临时看护缺乏制度安排，中青年的信息获取渠道不畅。这一发现与文军、敖淑凤的研究结论一致，即社区治理场景下的志愿服务参与需要建立差异化、精准化的服务机制。

第二，志愿者队伍松散无序。调查显示，76.4%的注册志愿者过去一年实际参与服务不足3次。队伍缺乏常态化管理机制，任务分配依赖临时安排，志愿者技能与需求匹配度低。党员先锋队、居民互助队、专业志愿队之间缺乏协同，存在“各自为战”现象。正如田雯等研究所指出的，志愿者协作需要专业化的组织机制和信息平台支撑。

第三，响应效率低下。从居民求助到志愿者到位，平均耗时32分钟，超出“黄金救援”时间窗口。主要原因包括：求助渠道单一、信息传递层级过多、志愿者居住分散无法快速集结。温志强、王彦平的研究表明，常态化的情景演练是提升应急响应效能的关键。

第四，激励保障机制缺失。85.6%的受访志愿者表示未获得任何形式的服务回馈，73.2%认为缺乏持续参与的动力。现有激励以精神鼓励为主，缺乏物质激励与制度保障。莫于川、杨震的研究强调，应急志愿服务法律保障和激励机制的不完善，是制约志愿者参与的重要因素。

4 全龄友好型应急志愿服务圈建设方案

4.1 “1+3+N”组织模式设计

针对上述问题，本研究借鉴张智新、孙严关于多元主体协同治理的研究成果，创新提出“1+3+N”组织模式。“1”是社区应急指挥中心，由社区党组织书记担任总指挥，负责统筹协调、任务分派和资源调度。“3”是三类志愿队伍：党员先锋队发挥政治引领和骨干带头作用，居民互助队以楼栋为单位开展邻里互助，专业志愿队由具备医疗、维修、心理等技能的居民组成承担技术性任务。“N”是联动的社会力量，包括周边商户、物业公司、社区卫生服务站等，提供物资、场地和专业支持。

该模式的核心在于变“单兵作战”为“协同联动”，通过明确三类队伍的职责边界和协作流程，实现“平时有培训、急时有调度、事后有评估”的闭环管理。胡琛关于社会力量调配机制的研究表明，这种多层次的协同模式可以有效提升应急响应效率。

4.2 “15分钟应急服务圈”运行机制

“15分钟应急服务圈”的核心优势源于志愿者的在地化属性，通过“人熟、地熟、情况熟”实现精准高效响应。志愿者均为社区常住居民，长期参与社区活动，对楼栋分布、居民家庭结构及特殊群体需求具有深度认知。

具体运行机制包括三个方面：一是建立“楼栋包干制”，将社区划分为8个责任片区，每个片区设1名组长，每栋楼配1名联络员，每名志愿者固定对接10-15户居民，建立包含健康档案、紧急联系方式的动态管理台账。二是绘制“社区风险地图”，标注消防通道、医疗点、易积水路段等关键节点，定期更新维护。三是形成“精准识别需求—快速抵达现场—协同解决问题”的响应闭环，当突发事件发生时，志愿者可迅速调取信息，结合责任分工直达目标点位。

4.3 差异化服务策略

针对老年群体，建立“银龄守护”机制。组织低龄老人（60-70岁）与高龄老人（75岁以上）结对，每日一次电话问候、每周一次上门探访。培训老年志愿者掌握基础急救技能，配备简易急救包。针对独居老人，安装一键呼叫设备，直连楼栋联络员。

针对儿童群体，实施“护苗行动”。招募有教育或医护背景的家长组建“安全辅导员”队伍，在放学后时段提供临时看护服务。编制儿童安全漫画手册，每季度组织一次亲子应急演练。建立“儿童应急联系人”制度，每个儿童家庭登记2名以上紧急联系人。

针对中青年群体，推行“弹性参与”模式。将志愿服务拆解为15-30分钟的单元任务，通过微信群发布认领。建立“技能—任务”匹配表，发挥中青年在信息技术、医疗救护、物资搬运等方面的专长。对积极参与者给予服务积分，可兑换社区便民服务或物业费减免。

5 实施效果与讨论

5.1主要成效

基于项目组在恒大名都社区开展的实证调研，共收集有效问卷230份，完成深度访谈18份。调查数据显示，社区应急服务现状存在显著问题，但也展现出较大的改进空间。

需求识别更加精准。通过问卷调查和深度访谈，项目组系统梳理了社区不同年龄段居民的应急需求特征。老年群体的送药、跌倒救援需求，儿童群体的临时看护需求，中青年群体的信息获取需求，都得到了清晰地识别和分类。这一成果为后续服务方案设计提供了精准的需求导向。

资源与风险底数清晰。基于调研数据，项目组绘制了恒大名都社区应急资源与风险地图，明确了社区内的应急资源分布和风险点位。这为“15分钟应急服务圈”的责任片区划分提供了空间依据。

理论模型初步构建。在需求分析和资源盘点的基础上，项目组初步构建了包含“动员-响应-保障”机制的“全龄友好型应急志愿服务圈”理论模型。该模型整合了党建引领、多元协同、差异化服务等核心要素，为社区应急志愿服务体系建设提供了理论框架。

5.2 存在的挑战

尽管研究取得阶段性成果，但在实施过程中仍面临一些挑战。

第一，数据分析工作量较大。问卷调查回收230份，深度访谈18份，数据整理和分析任务繁重，对团队成员的社会统计软件应用能力提出了较高要求。

第二，模型验证仍需深化。初步构建的服务圈理论模型仍需通过与社区管理方、物业公司及居民代表的交流进行反馈和验证，以确保模型的可操作性和有效性。

第三，经费保障有限。项目获批经费3000元，已使用700元，主要用于调研交通费和资料打印。后续模型验证和成果推广仍需经费支持。

6结论与建议

6.1研究结论

本研究以济南市恒大名都社区为案例，系统分析了全龄友好型社区应急志愿服务圈的构建路径，得出以下主要结论：

第一，社区应急服务需求呈现显著的年龄分层特征，需要建立差异化、精准化的服务供给体系。“一刀切”的服务模式难以满足全龄段居民的应急需求。这一结论与文军、敖淑凤的研究发现相互印证。

第二，“1+3+N”组织模式通过明确三类志愿队伍的职责分工和协作流程，有效破解了志愿者队伍“松散无序”的难题，实现了人力资源的优化配置。胡琛关于社会力量调配机制的研究为这一发现提供了理论支撑。

第三，“15分钟应急服务圈”依托志愿者的在地化优势，通过责任片区划分和动态管理台账，可有效提升应急响应效率，验证了“人熟、地熟、情况熟”转化为应急服务动能的可行性。

第四，弹性参与机制和积分激励制度是激发中青年群体参与积极性的有效手段，对解决“需求集中、人力分散”的结构性矛盾具有重要意义。

6.2 政策建议

基于研究发现，提出以下政策建议：

一是加大财政支持力度。建议将社区应急志愿服务纳入政府购买服务目录，设立专项经费用于志愿者培训、物资配备和激励保障。

二是完善培训认证体系。联合卫健、消防、红会等部门，建立标准化应急技能培训课程，推行“持证上岗”制度。温志强、王彦平的研究表明，常态化的情景演练和能力建设是提升应急效能的关键。

三是健全激励机制。推广“服务积分—社区福利”双向兑换模式，将志愿服务纳入社会信用体系，增强居民参与的内生动力。莫于川、杨震的研究强调，完善应急志愿服务法律保障是规范志愿服务行为的重要前提。

四是推动标准化建设。总结提炼可复制、可推广的操作规范，形成《社区应急志愿服务工作指南》，为其他社区提供参考。田雯等关于志愿者协作机制的研究表明，专业化的组织标准和信息平台是提升协作效率的关键。

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