引言

在全球价值链深入发展的背景下，跨境补贴日益增多，对国际贸易格局产生复杂影响，引发美欧等经济体高度关注。然而，现行WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）因其严格的“境内”地域要求及对服务和投资领域规制的不足，在应对跨境补贴时面临明显局限。为此，美欧正通过单边立法，如欧盟的《外国补贴条例》，扩张其补贴审查与反补贴措施的管辖范围，此举在强化自身产业保护的同时，也对以规则为基础的多边贸易体制构成了冲击。在这一背景下，本文旨在探讨WTO框架下应如何有效规制跨境补贴以及中国应如何从国际与国内两个层面进行审慎而有力的应对。

一、WTO框架下跨境补贴规制的现状与困境

（一）跨境补贴的概念与法律特征

目前，国内外学界对于跨境补贴的概念尚无统一的界定。跨境补贴通常指的是一国政府或公共机构向其管辖范围外的受益企业提供的补贴。这种补贴不仅限于货物补贴，还包括服务补贴、投资补贴等。跨境补贴的核心特征是补贴领受者位于补贴提供者所在国家（地区）境外，这种跨境性突破了传统补贴规则的地域限制。WTO《补贴与反补贴措施协定》（以下简称《SCM协定》）第1.1条对于补贴的定义，在补贴提供者和接受者是否必须位于同一成员领土内的问题上留下了模糊地带。这使得是否将跨境补贴纳入WTO规制的范围存在争议。

（二）欧美单边跨境补贴规制的负面效应

1. 他国遵循多边规则受阻

自2019年起，欧盟开始关注具有扭曲市场效果的非欧盟国家补贴，并于2022年12月14日正式通过《关于外国补贴扭曲欧盟内部市场的条例》（以下简称《条例》），该《条例》于2023年7月12日起施行。欧盟在2020年对埃及进口的玻璃纤维织物反补贴调查中首次将“跨境补贴”概念应用于贸易救济调查。《条例》要求获得外国补贴资助的企业在欧盟内部市场进行并购交易或参与公共采购时，需向欧盟委员会申报。同时，该《条例》还规定了违反规定的处罚措施。

美国在其《2021年消除全球市场扭曲以保护美国就业法案》的立法提案中，正式将跨境补贴作为其中的一部分提出。美国经常利用这些法律工具对认为存在不公平补贴的国家或地区进行调查和制裁。例如，美国曾多次针对中国的补贴政策发起“301调查”。

欧美跨境补贴的立法与实践对国际贸易产生了深远影响，加剧了国际贸易摩擦和紧张局势。中国作为世界上最大的发展中国家和贸易大国，受到了欧美跨境补贴立法与实践的较大影响。中国外贸企业面临更多的反补贴调查和制裁风险。

单边反补贴措施的违法性会降低其他成员对于多边规则遵循的意愿，会破坏多边规则的约束力，也会对全球经济产生负面影响。依据美国和欧盟的路径，一旦某个国家与中国就一些经济项目达成协议，并默许中国政府（甚至中国的任何公共机构或私人机构）向这些项目提供财政支持，欧盟或美国就会对相关的产品裁定并征收反补贴税，若产生路径依赖，将可能导致各成员反补贴措施的适用范围没有边界，来自任何国家或地区的企业在全球的投资和经营过程中面临被调查的风险，几乎所有进口产品和境外投资活动都有可能面临反补贴调查。

2.贸易摩擦增多

单边措施的违法性可能会引发世贸组织的争端解决机制，欧盟反补贴措施增加对外国或欧盟国家的补偿罚款可能导致欧盟与经贸伙伴之间的关系紧张，增加国际经贸关系的冲突。

欧盟《条例》的职权审查和申报相关规定中欧委会掌握极大的裁量权，相关方的救济权利相对弱势，打破了《SCM协定》下补贴救济与防止反补贴措施滥用的平衡。目前形势的相关实践和立法会被解读为一种贸易保护主义措施，从而激发欧盟经贸伙伴的贸易保护主义措施的升级，补偿措施涉嫌歧视非欧盟公司，容易招致对等报复，对欧洲的跨国公司也会产生不利影响。

《2021年消除全球市场扭曲以保护美国就业法案》对于“市场扭曲”的标准所依据的指标十分宽泛，在这个较为宽泛的外国补贴认定标准下，很多常见的产业政策、税收优惠政策、专项奖励基金、土地使用权优惠政策、产业园招商政策等，都存在被认定为外国补贴的一定风险。欧盟认为此类规定可以更有效限制非欧盟成员提供外国补贴对内部市场带来的扭曲效果，但在审查机制和界定标准上的失衡可能会导致欧盟对跨境补贴的反补贴措施产生比补贴更大的负面外部性。

3. 企业负担加重

欧盟外国补贴条例施行之后，企业的负担和风险大大增加。企业除需要履行通知义务外，还需要承担追溯审查的风险。欧委会在事前申报程序中要求申报收到的所有财政资助，且来源包括所有公共或私有实体，申报的范围较外国补贴范围更广，企业需主动承担申报的责任。通知义务给市场经营者和监管当局带来了较高的行政负担。建议将通知要求限制在某些部门或者仅在贸易保护工具通知是强制性的情况下进行通知。还可以建立以投诉为基础的制度。此外，由于承诺的规模并不总是一个适当的标准，对于外国补贴的规模阈值应进行深入的市场分析后确定并适时进行调整，条例还需要进一步详细说明可能具有扭曲性的补贴类别。条例的结构性补救措施过于广泛，必须谨慎使用，建议欧委会引入投诉程序或者设置允许经营者对负面决定进行上诉或复审的机制，以确保对欧盟内外企业的做法一致，避免对外国公司特别是针对特定国家的企业进行歧视待遇。此外，非欧盟企业或面临类似“双重救济”问题，若一个经营者既向欧盟出口货物，又在欧盟境内从事经营或者进行投资并购等活动，条例施行以后，企业可能将既面临贸易反补贴调查和条例所规定的反补贴审查。由于条例在补贴认定的相关概念和逻辑上与《SCM协定》存在不统一之处，两种制度可能得出不一致的结果，造成适用上的混乱，增加行政负担。

二、WTO框架下规制跨境补贴的合法性分析

欧盟的跨境补贴规制措施与当前国际规则文本与实践存在明显的背离，违背其在WTO的诸多义务，会产生诸多后果。在WTO多边体制下，揭示此种违法性有助于遏制其单边施行保护主义的企图，维护我国海外投资企业的利益。

（一）WTO框架下规制跨境补贴的必要性

1. 应对全球价值链挑战，填补规则空白

随着全球价值链深入发展，一国对境外企业或项目的补贴，会直接扭曲他国市场，引发不公平竞争。然而，现行《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）基于“境内适用”原则，难以覆盖此类跨境补贴，导致大量补贴行为处于“灰色地带”，亟需通过规则完善来明确纪律、减少不确定性。

2.维护多边贸易体制，遏制单边主义

面对跨境补贴，美欧正通过单边立法（如欧盟《外国补贴条例》）扩张管辖，冲击了WTO的非歧视原则与多边规则的统一性，并带来“规则碎片化”风险。因此，在WTO内部建立统一的跨境补贴规则，是约束单边措施、维护以规则为基础的多边贸易体制权威和稳定性的必要途径。

3.保障发展中国家权益，促进公平发展

跨境补贴议题与“一带一路”、绿色发展等紧密相连。若规则缺位，单边措施易被用作打压发展中国家产业升级和海外合作的工具。通过多边谈判确立兼顾发展与规制的规则，有助于防止补贴被滥用，保障包括中国在内的发展中国家的发展空间与政策空间。

（二）WTO框架下跨境补贴的规制路径

WTO规则随着全球化的发展逐渐向非贸易领域进行扩张，成功地在知识产权保护领域和国际投资领域发挥着重要作用，未来WTO的机制改革或使得相关的规则体系延伸至竞争法，国际劳工保护法，环境保护法等重要领域。

1. 弥补规则空白

SCM协定明确要求补贴的财政资助与利益授予发生在同一成员境内，这使其难以规制一国对境外主体的补贴。这种“跨境补贴”在货物、服务、投资等领域日益普遍，却处于多边规则的“灰色地带”，为单边措施的扩张留下了空间。其次，SCM协定主要规范货物贸易，而服务贸易领域的补贴规则长期缺位。同时，对投资补贴、政府援助等新型支持形式，多边纪律也缺乏系统规定，难以应对全球价值链背景下的复杂补贴模式。另外，现行规则对国有企业、主权财富基金等新型主体，以及平台经济、数字服务等新型补贴方式的规定不足。在补贴的认定标准、利益计算等方面存在争议，增加了法律适用的不确定性。

在现有《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）的框架内，通过谈判可填补规则空白。其一，修订“地域性”要求，将“财政资助”与“利益授予”发生“在同一成员境内”的限定，扩展至涵盖本国企业在境外获得的补贴。其二，扩展规则适用范围，将SCM协定目前主要覆盖的货物贸易，扩展至服务贸易和投资领域。其三，明确新型补贴纪律，为国有企业、主权财富基金及平台经济等新型主体的补贴行为，建立清晰的认定标准和纪律。

2. 坚持多边主义

理想的多边体制能够有效应对人类社会共同面临的挑战，通过各成员国的共同努力公平地惠及各成员方和国际社会。因此，面对贸易与投资壁垒问题，各成员加强协作肯定好于自行采取单边行动加剧矛盾。世贸组织规定的多边争端解决程序反映了中立决策者能够确定成员的利益是否因补贴而受到损害，《SCM协定》允许国家决策者采取反补贴行动，但是采取单方措施的决策者几乎总是倾向保护主义，并且只有大型市场经济体才能有效地使用反补贴税。因此，为了避免全球贸易与投资的不平衡，任何针对跨境投资补贴强加的纪律应是多边性质的，应交由中立的决策机构确定。如果采取国内监管方式，单边规制须做好与内部其他条例的衔接关系并做好对监管机构自由裁量权的约束以及被评估方的基本权利保障才能更有效地规制跨境补贴问题。

3.维护发展权益

WTO反补贴措施旨在约束成员方单边改善贸易条件造成的贸易扭曲，其约束力与成员方贸易依存度直接相关，发展中国家在此体系中处于被动不利地位。发达经济体（如欧盟）对发展中国家经济特区出口产品扩张适用跨境补贴规制的单边措施，会阻碍其引进外资、合作建区等经济发展路径，还易滋生贸易保护主义，违背自身与发展中成员的经贸合作政策。因此，跨境财政资助规制应坚持多边救济原则，通过WTO争端解决机制澄清规则，提升发展中国家参与经贸合作时对国际补贴规则的可预测性。

对于跨境投贴问题尽量采取多边主义进行规制能够尽量避免以邻为壑的贸易保护主义。公平竞争是自由贸易的内在要求，但不应以公平竞争为名损害自由贸易和多边机制。尽管目前WTO争端解决机制陷入危机，保护主义兴起，WTO多边体制仍是实现公平贸易，解决成员间贸易争端，促进全球经济发展最有效的组织。WTO为各成员提供了贸易谈判的场所，除了关税谈判，还有各种原则，例如非歧视，更具竞争性以及更有利于欠发达国家等。在多边贸易体系的推动下，这些价值和理念有效化解了成员间的分歧与冲突，为全球的和平和发展的持续作了巨大的贡献。

三、中国的应对之策

我国跨境补贴规制仍处于起步阶段，但欧美已通过实践或立法推进，甚至试图将自身标准上升为全球标准。若相关反补贴措施在国际上蔓延并影响多边规则，我国“走出去”企业将面临更多审查监管，在境外生产经营、公共采购、并购等经济活动中可能遭遇不公。我国需从国际、国内层面全方位应对。

（一）国际层面需在双边和多边框架下积极磋商

中欧均为重要资本输出经济体，在双边层面，中欧应深化跨境补贴问题磋商，推动《中欧全面投资协定》（CAI）批准，在凝聚共识的基础上构建跨境补贴规制协调机制。

1. 多边框架下，我国需重视国际规则构建对国家利益的意义，主动参与国际补贴制度变革。作为全球第二大对外投资国，我国经济高度依赖全球化，开放竞争的市场机制对企业发展至关重要。国际经贸规则是国家利益的实现载体，未来补贴与投资规则需适配全球经贸新形态，减少单边争端。

当前WTO体系未充分适应我国崛起带来的全球结构变化，我国以往被动接受规则，缺乏精细化构建能力。我国主动参与变革可防范不利条款，若规则呈现多边化、义务化趋势，我国应及时申明立场，联合新兴经济体应对。

2.促进平衡发展与可持续投资

跨境补贴规制并非单纯法律问题，WTO成员普遍认可贸易保护和歧视性措施会增设贸易壁垒，需对补贴实施约束，但约束类型与程度应因补贴类型、目的而异，如出口补贴等贸易扭曲性强的补贴应受更严纪律约束。我国加入WTO以来，始终恪守多边义务，联合发展中国家推动国际经济体系向公平方向发展。在此背景下，可联合发展中成员构建差异化约束规则：对负面效应明显的补贴强化纪律，纠正贸易扭曲；对正面效应突出的跨境财政资助设置宽松条款或豁免规则，如将助力发展中成员、改善投资环境与基础设施的投资界定为可持续投资，禁止对其发起反补贴措施，兼顾南北经济差异，促进平衡发展。

（二）国内层面需在个案寻求争端解决机制

1. 完善补贴政策与制度

欧盟外国补贴条例的相关概念与审查机制超出《SCM协定》调整范围，且违背最惠国待遇等WTO义务。若其频繁针对中企适用跨境投资反补贴措施，中国可基于其违法性，通过WTO争端解决机制（或MPIA临时上诉仲裁安排，中欧均为参与方）申诉，参考DS397案推动欧盟合规，要求其废除歧视性条款。政府可配合中企向欧盟法院起诉，澄清其单边行为合法性；同时，鉴于欧美亦为本土投资者提供跨境投资支持，我国可适时采取反制措施，督促其审慎实施相关监管与审查。

2. 加强国内立法

跨境补贴规制对我国利益影响深远，需结合制度差异系统性应对。国内层面应清理完善补贴政策，减少直接性、专向性对外投资支持，为企业提供多边争端解决与司法救济的法律支持；地方政府各类优惠措施易引发反补贴调查，需转变高科技企业扶持方式，拓宽多元投资渠道，减少财政直接资助。同时，规范补贴相关政策性文件，建立全国联网的补贴政策数据库以提升透明度，借鉴欧盟国家援助制度建立国内补贴审查机制，合规运用WTO规则减少专向性补贴。根本应对需推进国企分类改革与“竞争中性”改革，取消不当补贴与交叉补贴，减少政府对国企商业活动的干预；此外，还应优化民企营商环境，拓宽其融资渠道，降低对政府专项扶持资金的依赖。

四、我国正在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。伴随全球产业结构进一步调整，中国的对外贸易与投资仍有增长的潜力，国际跨境补贴领域的规范化和明确化对于我国双循环发展具有十分重要的意义。对于跨境补贴的规制应当从可持续发展的角度出发去解决补贴的负面外部性，避免以邻为壑，保持市场纠正功能和发展政策空间，提供基本的公共产品解决发展问题。中国不仅要从WTO合规性视角看待当前补贴规则的动态变化，更要以积极主动的姿态争取全新的利益平衡和公正规则，督促各方进行多边谈判，建立更加合理的非歧视的跨境补贴规则制度，促进全球经济的复苏。

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