引言

在全球城市化加速背景下，城市更新成为高密度城市破解空间约束、推动可持续发展的重要路径。中国澳门地区作为土地仅33.3平方公里、人口密度全球领先的微型经济体，城市更新需求迫切。然而，更新过程中涉及的利益多元、产权复杂、社会网络脆弱等问题，使得公众参与的意愿和效果成为影响更新成败的关键因素。尽管相关都市更新法律制度初步构建了公众参与框架，但实际推进中仍存在公众认知不足、参与渠道不畅、反馈机制薄弱等问题，参与意愿普遍偏低。花地玛堂区作为中国澳门地区人口最密集、楼宇老化最严重的区域，其公众参与状况具有典型性。本研究以花地玛堂区为例，综合运用文献研究、问卷调查（N=106）和深度访谈，系统分析影响公众参与意愿的核心因素，旨在为优化中国澳门地区公众参与机制、提升城市更新治理效能提供依据，并为同类高密度城市的更新实践提供参考。

一、绪论

（一）研究现状

1. 中国澳门地区城市更新现状

中国澳门地区作为全球人口密度最高的微型经济体，其城市化进程在仅33.3平方公里的土地上展现出极端的空间矛盾与多维转型压力。粤港澳大湾区“一小时生活圈”加速资源流动，要求中国澳门地区重构空间网络以承接跨境人口与产业。中国澳门地区的高密度更新困局与破题尝试，实质是全球微型城市在有限弹性空间内，对土地复合利用、制度柔性创新、多元主体共治的极限挑战，其经验对中国香港地区、新加坡等同类城市具有临界性启示。

2. 中国澳门地区公众参与现状

中国澳门地区公众参与城市治理的实践在土地稀缺与高密度社会的双重挤压下，呈现出“制度初建但实效受限”的复合图景。公众参与在旧区更新、文化遗产等议题上呈现两极分化，数字工具虽赋能空间痛点标注，却难以撼动传统社团的老龄化结构，青年线上参与更因5%的政府回应率而滑向“数据空转”。

（二）研究目的与意义

中国澳门地区作为地域狭小、人口密集的特别行政区，城市更新是其实现可持续发展的关键路径。通过集约利用土地资源、改造老旧社区和开发地下空间，可有效缓解空间压力；推动产业多元化和基础设施建设，助力经济结构转型并提升居民生活质量；同时注重文化遗产保护与活化，平衡历史风貌与现代发展需求，增强文旅融合吸引力。

（三）研究思路与方法

1.主要研究内容

本文通过对公众参与城市更新的系统研究，其目的是探讨如何推动公众参与在城市更新中的运用，以助于城市更新行动的实施。全文内容主要分为六个部分，分别是绪论、理论研究、中国澳门地区花地玛堂区公众参与研究、问题分析、提出对策和结论。首先分析了公众参与在城市更新中的基本内涵和意义，然后针对中国澳门地区花地玛堂区公众参与城市更新的现状以问卷的形式开展实地调查，同时结合问卷调查的分析结果，探讨了当前在中国澳门地区城市更新过程中公众参与存在的主要问题及其成因，最后围绕转变传统决策思维、创新多元参与方式等提出了推动公众参与城市更新发展的完整思路。

2.研究方法

文献研究法。本文以“城市更新”“公众参与”等为关键字，对国内外相关书报、期刊、杂志、硕博论文、政策文件等资料进行收集、整理和分析，初步了解城市更新和公众参与研究现状，为问题提出、分析和解决奠定基础。

调查问卷法。借助问卷收集数据，探讨公众在更新过程中的参与情况。问卷涵盖基本信息（性别、年龄、产权、收入等）及参与认知、态度、阶段、方式等内容，为研究提供数据支持。

访谈法。邀请3名热心居民进行半结构访谈，了解近年来公众参与中国澳门地区澳门半岛城市更新的具体做法、效果及困境。

二、文献综述

（一）城市更新

城市更新概念是伴随着城市社会发展而逐步发展的。1953年，Miles Coreen首次提出“城市更新”，他指出城市更新就是恢复城市生命力促进城市土地有效利用。1958年第一次城市更新研讨会界定为：居民对住房及周边环境改善的追求及相应的建设活动。城市更新最初是作为城市发展的基础概念，主要集中在城市新区的规划建设领域，以满足城市社会发展的新需求为目的。然而，随着城市的快速发展和人口集聚而形成的部分大型和超大型城市，城市更新的领域扩展到了老旧区域的改造。

中国澳门地区部分早期落成的建筑物逐渐呈现老化现象，这些区域的都市机能和社区环境亟需全面的复甦和改善，因此，中国澳门地区都市更新法律制度有很大的必要性。为使在立法政策上符合中国澳门地区社会的实际情况，平衡兼顾不同的利益诉求，特区政府制定相关法律制度咨询文本。本研究即在此背景下展开。

（二）公众参与

公众参与是指公众通过合法渠道主动介入公共决策与治理过程，以意见表达、协商对话、合作共治等方式影响政策制定与项目实施，其核心在于实现政府与公众间的权力共享与决策透明化（Arnstein,1969）。这一过程强调多元主体（包括公民、社会组织、利益群体等）的双向互动，通过听证会、公民陪审团、参与式预算等形式，将公众诉求纳入实质性决策考量。公众参与有多种形式，包括信息传递、意见征集、协商磋商、参与决策等（Rowe & Frewer,2000）。世界银行也认为公众参与是一个利益相关者共同决定发展方向与资源的过程。

（三）城市更新中的公众参与

将公众参与置于城市更新这一特定场域中，其复杂性和冲突性被进一步放大。城市更新不仅是物质环境的改造，更是一次深刻的社会空间重构和利益再分配过程。程大林、张京祥（2004）指出，城市更新必须超越单纯的物质规划，关注其背后的社会行动与多元利益博弈。李小敏（2005）也强调，旧城更新中的公众参与是协调复杂利益、化解社会矛盾的关键机制。

在城市更新语境下，公众参与呈现出以下特殊性：利益的高度冲突性：更新涉及拆迁补偿、回迁安置、产权变更等直接经济利益，不同主体（政府、开发商、原住民、租户）间的博弈激烈。Liu等（2021）在对重庆城市更新的研究中指出，利益相关者之间的权力动态失衡会危及更新举措的公平性和包容性。徐林等（2025）提出的“产权—资金”二元框架也揭示，产权归属与资金来源类型深刻影响着居民参与的涉众范畴和组织方式。社会网络的依附性：老旧社区往往承载着稳定的邻里关系和社会资本，更新可能导致的社区解体是居民的重要顾虑。Li等（2025）对上海历史风貌区的研究发现，地方依恋是塑造公民参与意愿的重要因素，居民对社区的情感联结直接影响其参与行为。文化与情感的嵌入性：居民对旧社区的地方依恋和集体记忆，构成了阻碍更新的“情感藩篱”。Li等（2025）的研究进一步指出，令人难忘的城市体验与行为意愿之间存在显著相关，表明居民对社区的历史记忆和文化认同深刻影响着其参与态度因此，城市更新中的公众参与，其目标不仅是“听取意见”，更是要在冲突中寻求共识，在变动中维系社会文化脉络。

（四）城市更新中公众参与的影响因素

在上述理论和实践基础上，学者们进一步聚焦于“哪些因素影响城市更新中的公众参与”。综合来看，这些影响因素可系统归纳为以下几个维度：个体与心理维度：居民的人口学特征（年龄、收入、产权状况）、对更新的认知水平、对参与效果的心理预期，以及对社区的情感依恋，直接影响其参与意愿和参与行为（阳建强、陈月，2020）。制度与政策维度：这是影响参与的宏观结构性因素。包括法律法规的健全程度、参与渠道的多样性与畅通性、决策过程的透明度以及意见反馈的闭环机制。制度设计若只停留在“告知”和“咨询”层面，缺乏实质性赋权，便会落入Arnstein所说的“象征性参与”陷阱。经济与利益维度：这是最核心的激励与障碍因素。主要包括拆迁补偿方案的公平性、搬迁过渡的经济负担，以及更新后物业升值的预期。陈伟旋等（2021）在对广州老旧社区的微更新研究中发现，经济补偿是公众最敏感的核心变量。社会与文化维度：包括社区邻里关系的紧密程度、社区社会资本的强弱以及对社区文化消失的担忧。一个内部信任度高、组织化程度强的社区，其集体行动和协商能力也更强（姜紫莹等，2014）。治理与权力维度：基于多中心治理理论（Ostrom，1990），城市更新涉及政府、市场、社会多元主体的互动。权力结构的平衡与否、政府角色定位（是主导者还是协调者）、社会组织的发育程度，共同决定了参与是“形式化点缀”还是“实质性共治”。

三、中国澳门地区城市更新中公众参与调查分析

（一）中国澳门地区花地玛堂区基本情况

花地玛堂区位于中国澳门地区澳门半岛最北面，截止至2022年9月，面积为3.2平方公里，是中国澳门地区澳门半岛五个堂区中面积第二大的堂区，本堂区的土地大部分由填海所得。

花地玛堂区包括青洲、台山、马场、黑沙环、望厦、筷子基等地，大部分土地均为填海所得，仍在继续进行大规模的填海拓地工程。 南面以美副将大马路与圣安多尼堂区和望德堂区相邻，平民房屋也集中于此。二十世纪六七十年代以后，中国澳门地区经济起飞，本区也迅速发展成为新兴工业区，主要行业有纺织、制衣、塑料、玩具、皮革、电子、电力等。据1989年编，全澳41%的工业场所均集中于此区。

作为中国澳门地区人口密度最高（约6.5万人/平方公里）、承载超20万居民的陆路口岸门户，发展矛盾显著：全区60%楼宇楼龄超30年，老旧社区如祐汉七栋楼群因产权复杂重建缓慢，人均绿地仅0.8平方米远低于半岛平均水平；经济上，服务业占比超85%，但过度依赖低附加值业态，制造业萎缩至2%，产业空心化凸显；跨境交通压力巨大，日均32万人次通关致友谊大马路拥堵指数达2.3，而珠澳协同仍待深化。

（二）民众访谈

结合研究区域基本情况及城市更新策略，选取城市更新项目密集及人群密度集中的点位选取了三名热心市民进行采访，采用半结构访谈的方式对调查结果进行筛选和修正。

本次线下访谈问题分为三部分，开放问题、主要问题和总结问题。其中开放问题主要涉及被访谈者对城市更新和公众参与等内容的理解，访谈的重点是主要问题部分，得到了大量的有价值的信息例如，城市更新影响的关键因素有哪些，中国澳门地区城市更新的主要困难有哪些，置换房的建成对城市更新中的公众参与是否有帮助等等。最后总结部分是向居民提出几个总结性的问题，以便后续调查问卷的设计。具体访谈内容详见下表1。

问题	民众1反馈	民众2反馈	民众3反馈
您在家中目前居住体验如何？	绿化环境很好，去往其他地方也较为方便，但一些设施不太完善	绿化不太多，建筑外观较为破旧，路很好走，公共设施较为完善	环境和设施较为完善，但公园希望多一点
您觉得城市更新项目参与效果怎么样？	不太清楚	参与效果一般，进展比较缓慢	不太了解
您觉得影响城市更新项目公众参与的关键因素有哪些？	一些经济的补偿	社区文化的保护，参与的渠道	其他人是否参加，对项目的了解程度
您觉得目前城市更新公众参与的实践过程中存在哪些问题？有哪些解决办法？	一些意见的分歧，信息的了解程度，对公众进行一些普及	制度来说不够健全，更多的相关的公众参与机制，并且有良好的反馈	资金不足
您是否了解有关一些城市更新的相关政策？是否参与过城市更新的公众项目？	不了解，没参加过	有一点了解，参加过	不了解，没参加过

（三）公众参与中国澳门地区花地玛堂区城市更新的调查问卷设计

1. 调查问卷的设计与实施

（1）调查问卷的设计

通过参考相关文献资料，此次调查问卷结合中国澳门地区公众参与城市更新的现状，初步编制了《中国澳门地区花地玛堂区公众参与城市更新的调查问卷》。问卷一共包括四个部分共20个问题，其中第一部分主要是关于受访对象的基本情况调查，包括性别、年龄、房屋产权类型、月收入等内容；第二部分是关于受访对象参与城市更新的认知度调查，包括对城市更新项目的认知情况等内容；第三部分是关于受访对象参与城市更新的影响因素调查，包括主体心理、主体行为、参与环境等；第四部分是受访者对城市更新的建议。

（2）调查对象的选择

此次调查问卷主要以各房屋产权及年龄等分为五类人群分类发放。

（3）调查问卷的实施

通过“问卷星”进行网络在线调查，经过不断调整完善，形成更具有针对性、实效性的调查题目，累计回收106份有效问卷。然后对收集的样本数据进行分类整理，并进行分析。

2. 调查问卷结果分析

（1）调查样本分析

受访对象个人基本情况包括性别、年龄、受教育程度、职业和居住地五个变量。从回收的有效调查问卷分析，从性别来看，男性51人，女性55人。从年龄来看，调查对象中年龄在18 岁以下的有20人，占调查总人数的18.87%；年龄在18-30岁之间的有34人，占调查总人数的32.08%，调查对象中年龄在31-45岁的有26人，占调查总人数的24.53%；三者合计一共为80人，人数占比达到了75.48%，因此本次调查的对象主要集中在中、青年群体，其结果更多地代表的是中、青年人的看法和思考。就居住时长而言，调查样本中居住少于5年人数为39人，占调查总人数的36.79%；其次，居住5-10年的人有31人，占调查总人数的29.25%，两项的合计人数为70人，占调查总人数的66.04%，接受调查的人员以10年以下为主。接受调查的人员房屋产权类型为政府公屋，人数为45人，占调查总人数的42.45%；租赁房屋人数为35人，占调查总人数的33.02%；自有产权人数为21人，占总调查人数的19.81%；因此本次调查的人群分布比较全面。总体而言，问卷调查数据具备代表性（表2）。

样本	性别构成	年龄构成	居住时长	房产类型	家庭月收入
居民	男：51人：48.11%	18岁以下：20人：18.87%	少于5年：39人：36.79%	自有产权：21人：19.81%	<10000澳门元：34人：32.08%
	女：55人：51.89%	18-30岁：34人：32.08%	5-10年：31人：29.25%	租赁房屋：35人：33.02%	10000-30000澳门元：38人：35.85%
		31-45岁：26人：24.53%	11-20年：20人：18.87%	政府公屋：45人：42.45%	30001-50000澳门元：22人：20.75%
		46-60岁：15人：14.15%	20年以上：16人：15.09%	其他：5人：4.72%	>50000澳门元：12人：11.32%
		61岁以上：11人：10.38%

（2）信度和效度分析

问卷的信度表示对问卷可靠性的检验，在此采用较为常用的 Cronbach's α 信度系数。通过 SPSS 分析问卷中的量表题，得出问卷总的 Cronbach's α 系数为0.912，各维度 Cronbach's α 系数分别为0.908、0.907、0.903、0.901、0.904、0.906、0.910、0.903、0.902、0.903、0.901，一般 Cronb α 系数如果在0.9以上，则该测验或量表的信度甚佳，0.8-0.9之间表示信度不错，0.7-0.8之间则表示信度可以接受，0.6-0.7之间表示信度一般，0.5-0.6之间表示信度不太理想，总的来看，问卷的信度较好（图1、图2）。

效度分析较为理想的方法是利用因子分析测量量表，由此本问卷采用该方法检验问卷的效度，KMO值大于0.7，Bartlett 检验 p<0.001，说明问卷的结构效度良好（图3）。

此次调查问卷是在充足的文献研究和适当的案例研究基础上设计的，调查内容所涉及的范围较为广泛，内容都比较基础，具有一定的代表性，结合样本数据的检验结果，总体上认为本次问卷在结构设置上科学合理，结果真实有效，可以为后续研究提供支撑。

（3）调查样本对城市更新概念的理解程度及参与度

图4 调查样本都市更新认知度

该问题为“您对城市更新及相关政策的了解情况”。调查样本中，29%的人非常了解，25%的人比较了解，接近50%的人对城市更新及政策了解一般甚至没有了解，也仅有78%的居民参与过城市更新项目，由此可以看出公众对于城市更新的理解比较简单，认知较为片面（图4、图5）。

图5 是否参与过城市更新相关活动

（4）调查样本希望在政府在公众参与提供的支持

图6 希望政府提供的支持

该问题为“您最希望政府在城市更新中有怎样的支持”，此为多选题。调查样本中，高达91.51%的选择为资金补偿，54.72%的选择为临时安置补贴，这两者都是经济因素。其次是法律咨询服务为45.28%和参与决策渠道为38.68%，最后则是产权置换保障为32.08%。由此可以看出公众更希望提供有关经济的支持才能更好地推动城市更新公众参与（图6）。

（5）调查样本认为阻碍城市更新公众参与的困难

该问题为“您认为城市更新中公众参与受到哪些阻碍”。调查样本中，29.25%的居民认为是由于更新区域产权复杂，26.42%的居民认为各个参与居民的意见分歧导致更新过程困难。其次有18.87%的居民认为是资金不足，有14.15%的居民认为政策不明确。由此可以看出产权碎片化导致业主共识难达成、信息透明度不足引发信任危机、跨代际诉求差异大，以及缺乏高效协商平台，需通过法律细化、数字化参与工具及分层沟通机制破解参与困局（图7）。

图7受访者认为阻碍更新困难

四、居民城市更新意愿影响因素

在调查问卷中体现为量表题，按完全不同意—完全同意，划分为1-5五个等级。

（一）政策因素

政府信息公开透明程度、居民参与决策程度。公众对政策的知晓度和对决策过程的影响力感知，直接影响其参与信心。

1. 政府信息公开透明是否影响

图8 政府信息公开透明影响

2. 居民参与决策程度是否影响

图9 居民参与决策程度影响

（二）经济因素

搬迁过渡负担、合理补偿方案。调查显示，经济因素是影响参与意愿的最直接、最敏感的变量，合理的补偿能显著降低更新阻力。

1. 搬迁过度负担是否影响

图10 搬迁过度期经济负担影响

2. 合理补偿方案是否影响

图11 合理补偿方案影响

（三）社会因素

社区邻里关系、社区文化消失。老旧社区往往拥有稳定的社会网络，更新可能带来的社会关系解体和文化断层是居民的深层顾虑。

1. 社区邻里关系是否影响

图12 社区邻里关系影响

2. 社区文化消失是否影响

图13 原有社区文化消失影响

（四）环境因素

更新后公共空间改善、施工期间环境恶化。对更新后环境改善的预期是参与动力，而施工期间的负面影响则是参与阻力。

1. 更新后公共空间改善是否影响

图14 公共空间改善影响

2.施工期间环境恶化是否影响

图15施工环境恶劣影响

（五）情感因素

对现有居住地情感、担心生活便利性。居民的“乡愁”和对未来生活不确定性的担忧，构成了影响其选择的非理性但重要的情感因素。

1. 对现有居住地情感是否影响

图16现有居住环境情感影响

2. 担心生活便利性是否影响

图17生活便利性影响

五、中国澳门地区花地玛堂区公众参与问题及原因分析

（一）公众参与城市更新意愿的问题

调查显示，花地玛堂区公众参与呈现出“高关注度与低参与度并存”的矛盾态势：78%的居民表示参与过城市更新，但参与动机呈现明显的“功利性倾斜”——高达91.51%的受访者将“资金补偿”列为首要诉求，而对决策参与渠道的关注度不足四成。这一现象折射出公众参与的深层问题：在认知层面，近半数居民对城市更新政策理解模糊，简单将其等同于“拆楼重建”；在机制层面，尽管政府设立了公示期和咨询委员会，但因程序繁琐、信息不对称、反馈机制缺失，公众参与实际陷入“象征性参与”陷阱；在操作层面，以祐汉七栋楼群为代表的产权碎片化问题导致29.25%的受访者认为“利益协调困难”，个别业主的反对即可搁置整体更新项目，集体行动困境凸显。

（二）公众参与城市更新意愿影响因素分析

究其成因，主要源于制度供给、社会资本与治理结构的系统性失衡。公众主动参与意愿普遍不强，多持消极被动心态，甚至存在搭便车心理。大多数公众只关注切身利益，对公共利益缺乏讨论热度，表现出参与惰性。

通过上述调查研究，我们可以看到在城市更新中，公众参与意愿的高低往往取决于参与方式的多样性、复杂性和参与效果的可感知性，大部分时候，公众是希望了解并参与到城市更新整个过程，但是由于政府在工作宣传、信息公开、新闻报道等方面的滞后，加上参与个体受专业技术能力的限制，导致目前公众参与这一环节在城市更新过程中存在一定的阻碍，同时，城市更新项目如果在没有充分征求公众意见的前提下贸然实施，既不能达到解决城市难题的目的，又容易降低群众满意率，还可能成为社会矛盾的潜在风险点。

六、结语

本文通过对中国澳门地区花地玛堂区的实证研究，揭示了公众参与城市更新的关键影响因素。研究表明，经济利益补偿与决策过程的透明度是驱动公众参与的核心动力，而产权复杂、沟通机制缺失及文化认同担忧则是主要障碍。置换房建设虽为更新提供了物理空间载体，但若忽视社会网络与文化脉络的重构，难以实现真正的可持续更新。

为推动中国澳门地区公众参与迈向更高阶段，实现包容性、可持续的城市更新，提出以下对策建议：

第一，完善法律制度，强化赋权机制。加快完善《都市更新法律制度》配套细则，明确公众参与的权利、程序和法律效力。建立意见反馈闭环，确保公众诉求能得到实质性回应。探索通过“参与式预算”等方式，赋予居民使用社区更新资金的决策权。

第二，创新参与模式，拓宽沟通渠道。针对不同群体（如长者、青年、商户）设计差异化参与方式。利用数字技术搭建可视化、互动性强的公众参与平台，提升公众的参与度。

第三，精细化经济政策，平衡多元利益。制定灵活的补偿安置方案，如建立“货币补偿+产权置换+置换房”的组合方案，满足居民差异化需求。探索建立“社区发展基金”，用于改善公共设施和维系社区网络。

第四，重视社会文化，维系社区韧性。在更新规划中，引入社会影响评估，识别和保护关键的社会网络和文化节点。鼓励社区参与，共同协商公共空间的设计与功能植入，增强社区归属感和文化认同感。

第五，构建多中心治理网络，促进协同共治。明确政府、市场、社会组织的角色。政府负责顶层规则的制定和实施，市场提供资金和专业力量，社会组织作为沟通桥梁和赋能者。鼓励居民定期提出意见，提升其协商谈判和集体行动的能力。

通过上述努力，中国澳门地区有望在高密度、强约束的条件下，探索出一条“以人为本、多元共治、文脉延续”的独特城市更新路径，为全球微型高密度城市的治理提供有益借鉴。

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