引言

全球范围内的趋势表明，大数据日益成为一种关键的基础战略资源。它不仅是经济发展的一大驱动力，也深刻地影响着政府管理及社会运行的方式。国务院在2015年9月印发的《促进大数据发展行动纲要》，确定了未来5至10年推动大数据发展和应用的第一个目标是“将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提升政府决策和风险防范水平”。将大数据运用于行政机关的行政决策中，一方面可以减轻工作负担，提升工作效率；另一方面可以横向增强各部门之间的联系，推进行政流程的透明与高效。尽管实践中大数据为政府行政决策产生了一些具体的优势与便利，但实施中受困于二元管理模式与行政长官的硬计算的认识逻辑，导致数据行政决策无法更好地发挥作用。从法治轨道上构建大数据驱动型的行政决策模式，任重而道远。

一、大数据对行政决策的积极作用

“大数据”这个概念指的是一种以大量、多样化、高速度访问及高度实用性的特点为主导的大型数据集，它正在迅速演变成为收集、储存和连接各种不同形式庞大的数据，并在此过程中发掘新的知识、创新价值和提高技能的一种新型的信息科技服务模式。从技术的角度来看，“大数据”是难以用传统常规的软件分析和处理的数据，其规模和结构的复杂性超越了既有的工具、手段能力和范围。相较于传统方式下的行政决策，大数据行政决策的关键在于运用算法技术去解析数据，可以更好地获取更多有关决策的信息和建议。

（一）大数据推动及时精准决策

科学决策首要的是快速启动行政决策，这要求决策者在最短的时间内掌握当前的需求和社会未来的趋势。然而，在过去的农耕或制造业时期，数据采集和分析是一个耗时较长的过程，因此决策者根据有限的信息做出决策并传递出去也需要时间。随着大数据时代的到来，决策者能够以一种全新的方式来处理大量复杂的数据，从而产生出强有力的决策能力、深入理解力和流程改进的能力。

大数据实际上是对现实生活的一种量化反映，也可以称之为现实生活的他者。通过获取海量的数据信息，呈现出现实的真实样态，从而使决策者准确地分析社会需求与问题，为提出相应的决策提供基础条件。信息时代与传统农业时代和工业时代相比，决策环境具有多元化和多变性特征，对决策事项的预测越来越难以把握。因此，传统经验型的政府决策在信息社会中逐渐难以招架，机械地从少数样本中做出决策的方式也显得力不从心。然而，大数据不仅具有数量巨大、低密度和真实性等特征，还有传播迅速和分析速度快的特征。信息是决策的基础，在海量的数据面前，决策者可以基于庞大的样本，科学合理地运用技术手段，从而做出准确的趋势预测。大数据增强了人类行为的可预测性，推动公共决策从被动响应向主动预见转变，从普惠模式向精准模式转变。

（二）大数据提升行政决策的科学化

行为经济学将心理学引入经济学的研究范畴，向传统经济学提出了挑战和质疑。传统经济学认为人是理性的，可以在市场经济中作出合理决策和对策，但行为经济学认为人在作出决策时并非总是理性的。由于惰性、偏见、无知等主观因素以及他人、环境等客观因素的影响，人们的选择常常并非基于理性思考，以至于无法做出理性决策。同样的，传统的重大决策受制于技术与手段，只能基于特定的样本与数据作出分析，这就导致行政决策的制定在很大程度上依赖于决策者的非理性因素和固有思维模式，难以形成合理且可量化的科学决策。

在康德看来，我们的一切知识都从经验开始。如果没有从外界获取大量的感性经验材料，行政决策者只凭借自己的“理性能力”作出的决策也是独断的。在大规模的数据环境中，由于科技的信息发展迅速，像大脑一样能够自主处理与整合相关资讯的技术得以应用并发挥作用，使得我们对资料的需求变得更为实际且全面化了。此外，这种基于“脑”技术构建起来的大规模数据库采集方式也让所有参与的社会成员都能成为知识生产的源头之一，不仅如此，他们还成为这些信息的主要传播渠道。这一创新性的方法得到了官方机构的支持及采用，从而有效地减少或消除了过去那种只关注积极消息却忽略负面现象的发生率。除此之外，在保障数据信息来源宽度的同时，也要保障数据信息处理的深度。在信息社会，将大数据与人工智能技术结合，可以从不完全信息中提取出有效的信息。利用人工智能和其他数字化计算方法，可以从中获取有用的信息，即使是部分的信息也可以被有效地提炼出来。这些先进的技术手段，可以为重要的管理决定提供全方位的支持，帮助决策者在更大的范围、时间跨度和细致程度上研究公共问题和政策流程，从而做出更为合理且科学的决策建议，进一步提高我们的决策水平。

二、大数据对行政决策的消极隐忧

事物的否定命题并非源于人们随心所欲的意图所提出的任意命题，而是每个理性个体在其思维进程中必然遭遇的命题。它是一种自然的、不可避免的、难以根除的“幻相”。同样的，大数据行政决策在实践中具有诸多优势，但其本身也存在一些弊端和局限。首先，数据也可能会“说谎”。正确的行政决策要立足于全面、整体的信息基础之上，但具体行政决策的制定若基于片面的、局部的数据，往往容易产生以偏概全的错误。其次，传统的行政决策由行政人员单独制定，而数据决策中加入了算法决策。“治理技术的优化既预示着日益强化的政府能力,亦预示着这种能力所支撑的、扩张中的政府权力。”如果政府在管理中过度依赖于数据和算法技术，可能会在行政决策中沦为附属地位，与其公共角色发生偏离，产生更多隐患和风险。

（一）大数据决策与个人信息保护之间的矛盾

根据《中华人民共和国个人信息保护法》第四章第一节的规定，个人信息指的是通过电磁或其他形式被保存下来的，关于已经确定或是可以确认的人类的所有资讯。在法律中被称为“data”的信息则是用数字化的方法或者是别的手段来储存的所有内容,信息使用包含处理、储存、使用、传输和提供等多种行为模式。该法规明确提出了对于个人的私人消息应该遵守必要的规则并且只应采集最低限度的数量的原则，同时还要保持其开放性的特点。同时，该法规强调，如果要运用这些私人的讯息去做自动决定的话，就必须确保这个决议过程中的清晰程度及最后的结论是否公允且无偏见。但是由于机器学习系统的高度依靠于大数据的研究，所以为了让它能够更加有效地运行，就需要获得更多的详细的消息，同时也因为它的内部机制，使得这种做法变得更难实现完全的开诚布公化。

从行政机关角度而言，《中华人民共和国行政许可法》第三十三条以及《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条都是笼统地从正面规定了行政机关在推行电子政务和运用电子技术进行决策时的要求，而且在其中规定了为了提高效率可与其他行政机关共享行政信息。这导致行政机关可能会为了追求效率原则，过度获取公众信息，同时在信息共享或获取时增加公众个人信息泄露的风险。因此，我们意识到政府的数据管理与政策制定过程和个人信息的收集与使用中存在的内部冲突是值得关注的焦点问题。虽然开放性和可见度被视为保障私人资料的方法，但执行时过于严苛地遵守这个准则可能会引发侵犯个体隐私权的风险。在大规模数字时代，我们的重点在于如何能在保持匿名性的前提上有效利用这些大数据实现深度分析的目的。

（二）大数据行政决策与责任承担之间的矛盾

行政法的核心目的就是控制政府的权力。从程序角度我们注意到，政府在利用信息技术进行大数据决策时，往往过于依赖算法治理与数据治理，这往往会偏离既有的法治轨道。在这一过程中，公私“权力—权利”的边界被重塑。旧的边界已被打破，而新的边界无论是明确的法律法规还是隐性的社会规范都尚未建立，容易出现正当的法律程序被架空的危险。从行政主体角度来看，传统公共行政以人的行为作为出发点，强调人是治理的核心，而人工智能的嵌入可能会促使“技术系统从人的自然感官、自然肢体或自然智能的代理者朝着自然人的以及人类中心地位的替代者的方向发展”。

在具体的行政管理方面，传统的行政决策只有政府和民众两个主体，但在大数据行政决策中，加入了第三方貌似中立的智能主体，打破原有的二元系统的局面。行政决策来源的广泛化，使得固有的直观认知形式逐渐失效，导致我们对行政决策的直接理解变得困难。时间和空间原本作为纯粹的直观形式，如今却发生了解构，使得我们无法再经验性地把握现象在时间关联中的连续性，随时间而溯的因果链条也发生了缺位。数字政府人工智能化的不断推进，势必会改变传统的政府权责配置,人与机器的权限与责任如何分配面临困难。

大数据时代，人类逐渐放弃直觉和经验，选择相信自动化的算法决策。虽然技术可以降低人类在行政决策中出错的可能性，但也存在一些潜在的新问题。例如，由于算法技术的缺陷导致的判断错误或决定失误，这种情况下，技术并不会被视为责任方。这有可能产生两个后果：第一种是决策机构会把过错推到技术上，从而使其无法承担责任；第二种则是让技术来为决策机构负责，但是通常来说，自动化的算法决策系统并不是由决策机构设计和构建的，这样就违反了权力与责任相匹配的基本原则。实际上，没有任何一种技术可以确保绝对准确无误，且它们始终处在持续改进的过程中，此外，事后的追责方式并不符合科学原理。

三、大数据行政决策的法治化进路

通过大数据为行政决策做出帮助的同时，也应遵循法治化的发展轨道，避免行政机关利用算法技术在变相扩张自己权力的同时规避自己的责任。

（一）平衡大数据行政决策与个人信息保护之间的关系

进入数字时代，现代信息技术和算法智能技术所催生的数据化、算法化、平台化催生出一个新的公共领域——数字公共领域。克里斯蒂安·福克斯指出： “数字公共领域不是一个独立的社会领域，而是数字信息和数字通讯普遍存在的社会中公共领域的一个方面和维度。”数字公共领域从传统的“公共权力领域—公共领域—私人领域”的三元图景的联系互动中形成了“数字公共领域—数字私人公共领域—数字私人领域”新的三元图式。算法数据时代的个人信息与传统个人信息保护的最大不同就在于个人信息已经具有多重性质，虽然名义上或形式上是我们公民个人所有，但实际上每个人的信息不同程度上出现了多人共有的场景。因为我们每个人在现代社会交流中不可避免地要利用自己的信息才能使用各种软件和技术。随着网络平台的兴起，多人聚集交流的渠道得以拓展，即上文提及的数字公共领域。在这个领域交流时，我们自知或者不自知地会将个人的许多重要信息泄露出去，可能会被平台得到或者会被政府得到。而政府在使用这些信息时，很大程度上也是认为其是从公共领域获得的，从而公开出去。

鉴于此，政府在使用个人信息作出行政决策时要坚持两个标准——必要性和正当性。《中华人民共和国个人信息保护法》第三十四条规定：“国家机关为履行法定职责处理个人信息，应当依照法律、行政法规规定的权限、程序进行，不得超出履行法定职责所必需的范围和限度。”法条从消极层面规定了行政机关处理个人信息时要遵循必要性原则，也就是一般情况下尽量少处置个人信息，即使处置个人信息也要将其控制在一定范围内。《中华人民共和国个人信息保护法》第十三条、第三十五条确立了以“告知—同意”为核心的个人信息处理规则，对国家机关为履行法定职责处理个人信息作出了特别规定，即应当履行告知义务。这从积极层面规定了行政机关利用个人信息作出行政行为时要有当事人的“尚方宝剑”。同时我们也要注意，行政决策的制定必须是政府为了履行合法正当的公共目的，告知义务是个人信息处理规则的充分条件，而不是必要条件。因此，行政机关在利用个人信息作出行政决策时，要遵守两个标准：通知义务和正当合法的公共利益。

（二）平衡大数据行政决策与责任承担的关系

行政机关是大数据行政决策的主导者，而不是人工智能或算法技术。有些人认为，决策平台利用人工智能系统模拟人类的社会环境和决策场景，自动产生决策目标和计划。虽然大数据行政决策主要依赖于人工智能或者其他技术，但最后实施者仍是行政机关。人工智能作为一种工具，本身不会自己作出行政决策，需要有人在背后进行操作。认识不能仅仅关注于表象，而是要注意到深层次的对象。如果大数据行政决策侵犯公民利益时，大数据就像一些专家学者对行政机关提出的意见一样，在其中只居于辅助地位，而不能居于主体地位。因此，向技术工具这一客体进行索赔，既不符合经验也不符合逻辑。而且，人工智能或者提供数据支持的第三方企业也不能对外承担责任。大数据行政决策本质上也是对公民所作出的行政行为，是公权力对公民的权利义务产生了影响，而不是第三方科技企业侵犯了公民的权益。而且行政决策是在行政机关的意志下制定的。行为作出者承担责任的最重要的前提就是行为人有自由意志。正如康德所说：意志的自律是所有道德准则以及遵守这些准则的义务的唯一准则。行为作出者承担责任的最重要的前提就是行为人有自由意志。所以我们需要清晰地界定大数据行政决策的主要负责方，这包括了行政决策最后的决断者，他们需为所有的损害与结果负全责；以及那些参与到行政决策过程中的各个阶段的管理人员及执行人员，尽管第三方的角色无法被视为行政决策错误的责任方，但如果他们在执行数据操作过程中有明显的恶意或严重疏忽，那么他们应承担适当的民事赔偿义务或是刑事责任。

四、结语

政府决策的核心在于利用已有的信息资源来作出政策行动。信息的丰富与多样很大程度决定了决策的效果与质量，而大数据技术的应用对行政决策具有锦上添花的作用。大数据以其信息开放、信息多元的特征，一方面从实体上克服了传统信息传递受阻和闭塞的局限，另一方面为行政决策带来了公开、共享的公共行政理念。我们同时也注意到，大数据信息本身可能也会良莠不齐，甚至为行政机关的决策带来错误的信息。然而，在大数据时代的风暴中，数字化决定权已被视为政府管理的进步趋势，我们不能忽视大数据对于重要管理决议所产生的潜在影响，应该采取一种积极的方式来应对大数据的管理决策，通过在管理决策过程中应用大数据的数量化评估，提升管理决策的预见力和科学性。但是，在大数据行政决策中，个人信息保护以及认定责任主体方面的法律依据和保障尚不充分，从而影响了大数据行政决策在实践中的进一步发挥。基于此，应从法治化的角度进一步规范行政机关做出行政决策时对大数据的合理运用，比如对个人信息的保护和决策过程中责任主体的归属。只有积极应对大数据带来的机遇和挑战，响应大数据时代的需求，才能在法治视野下提高大数据行政决策的效率和质量。

参考文献：

1. [1] 胡亚谦.大数据预测能力对公共决策的影响[J].东北大学学报(社会科学版),2016,18(03):281-287.
2. [2] 乌云娜,武荣.大数据时代的公共决策模式变革[J].领导科学,2018(08):29-31.
3. [3] 王丛虎,门钰璐.行政执法中应用大数据的问题探析[J].兰州学刊,2020(05):118-125.
4. [4] 孟天广.政府数字化转型的要素、机制与路径——兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动[J].治理研究,2021,37(01):5-14+2.
5. [5] 范柏乃,林哲杨.政府治理的“法治—效能”张力及其化解[J].中国社会科学,2022(02):162-184+207-208.
6. [6] 庞金友.AI治理：人工智能时代的秩序困境与治理原则[J].人民论坛·学术前沿,2018(10):6-17.
7. [7] 汝绪华.算法政治：风险、发生逻辑与治理[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2018(06):27-38.
8. [8] 周阳,汪勇.大数据重塑公共决策的范式转型、运行机理与治理路径[J].电子政务,2021(09):81-92.
9. [9] 李河.从“代理”到“替代”的技术与正在“过时”的人类？[J].中国社会科学,2020(10):116-140+207.
10. [10] 张梁.数字政府模式建构的法治困境与系统纾解[J].学术交流,2024(04):33-52.
11. [11] 周阳,汪勇.大数据重塑公共决策的范式转型、运行机理与治理路径[J].电子政务,2021(09):81-92.