引言

农村土地制度作为基础性制度安排，其改革不仅关涉农民财产权利与乡村社会稳定，亦决定土地要素能否在城乡统一市场中实现优化配置。十九大报告提出第二轮承包到期后再延长三十年，实质是将“承包关系稳定”这一政策承诺转化为制度红利，以降低农业投资的不确定性并促进适度规模经营。随后，《长久不变意见》《延包试点意见》及2025年中央一号文件相继出台，逐步把“延包”纳入“三权”分置框架：所有权归集体、承包权固化到农户、经营权放活于市场，并强调“大稳定、小调整”的渐进路径，力图在法治轨道上完成承包地续期。

然而，与20世纪90年代第二轮承包启动时相比，当前农户分层与职业分化显著加剧：部分农户已完全离地进城，部分兼业化，部分则通过流转形成专业经营；同时，因征地、自然灾害及成员权变动，实际地块与初始台账之间出现空间错配与人口错配。加之“增人不增地、减人不减”政策长期刚性执行，新增集体成员尚未取得承包权，而原有权利人又因离世或户籍迁出形成“空心化”权属。上述结构性变化使得延包工作面临三重张力：一是成员权与用益物权之间的资格认定张力；二是地块细碎化与规模经营之间的空间整合张力；三是历史合法性、现实公平性与市场效率之间的价值平衡张力。如何以法律—经济—社会协同视角设计延包方案，既巩固农村基本经营制度，又为要素市场化配置提供制度接口，已成为当前农村土地政策研究的核心议题。

1 新时代中国农业发展的趋势性特征

1.1 农业现代化发展新旧动能的加快转换

历经四十余年市场化改革，中国农业已脱离“糊口”单一逻辑，步入多功能演进通道：粮食保障只是底线，康养、景观、体验、乡愁与生态服务被同步“打包”进农产品价值谱系；经营目标随之从家庭内循环的“自给到生存”切换为市场导向的“增值到盈利”，组织方式亦由小而全的封闭体裂变为社会化、专业化的开放网络。小农在数量上虽仍呈汪洋之势，却通过商品契约、要素契约及覆盖全程的社会化服务被嵌入规模化、企业化的产业链分工，资本、技术与企业家才能相应取代传统过剩劳动力成为增量主引擎；绿色指标不再只是外部约束，而内化为价值增值的“源代码”，由此持续催生新业态、新模式、新产业，效率提升与生态改善并重的“高质量”路径亦从理念走向常态。

1.2 土地作为自然资本的重要性逐渐降低

现代农业的纵深演进，将市场化逻辑推向要素层面：土地正由其“初级自然资本”身份滑向“空间承载”与“活动容器”的二次属性。价值创造链条中，机械、技术、企业家才能的边际贡献持续抬升，土地自身的自然属性贡献则呈梯度递减——经济作物、家禽、畜牧依次弱化；与此同时，经工程化、数字化改造后的“人造土地”因嵌入科技而边际收益递增，其角色从生产要素转为技术平台，完成了由“自然资本”向“人造资本”的功能跃迁。

1.3 普通农户对土地的依赖程度逐渐降低

现代要素的密集注入在拉升农业供给曲线的同时，也把“价值兑现风险”重新抛回生产者：土地租金与雇工工资持续抬升，而规模经营因流转黏性、治理费用与政策窗口错配而推进迟缓，共同把中国农业锁入“高成本均衡”。发改委《农产品成本收益资料汇编（2013—2017）》显示，2016年三大主粮净收益率跌至−80.28%，成本利润率−7.34%，2016—2019年亩均净利润更连续为负。负利润侵蚀的不只是会计账面，更是生产意愿——留在地头的多为“口粮自给+情感寄托”双重逻辑，而非利润计算。统计口径里，2023年农村居民人均可支配收入21691元，其中工资性收入9163元，占比42.24%，家庭经营纯收入7433元，占比34.27%，若再剔除非农经营，农业份额更低。当机会成本显性化，农户决策函数便由“道义生存”切换为“机会—收益”权衡：拥有非农就业或创业选项者，率先把土地从资产栏移至冗余栏。这一理性转向重塑了人地关系：土地不再被默认“命根”，而被重新标注为“可替代要素”；其自然资本属性在技术与资本面前持续贬值，情感与保障功能亦同步褪色。曾经因“人多地少”引发的过度竞争与内卷化生产，让位于“人走地闲”的撂荒现实——即便在基础设施完善的城郊，耕地季节性空闲亦随处可见，偏远山区更呈成片抛荒之势。耕地总量减少与撂荒规模扩张并存，昭示普通农户对土地依赖度的下降已呈不可逆趋势。

1.4 新型农业经营主体功能作用的渐进性凸显

多功能拓展、分工细化与动能切换叠加，使农业从业者面临的能力矩阵迅速扩容：经验传承加社区口耳相传的传统人力资本形成路径，已难以覆盖技术迭代、管理升级与市场深耕所需的广度和深度。数量上仍占绝对多数的小农，在研发、资本和信贷等关键节点上被逐步挤出核心决策圈；取而代之的是种养大户、家庭农场、合作社及农业企业等新型主体，其凭借要素集聚与组织创新双重优势，成为放大经营规模、提升全要素生产率和保障粮食安全的功能性支点。受制于集体所有制与地块细碎带来的高昂交易费用，这些主体无法通过土地所有权交易实现规模扩张，只能依托流转市场完成经营权的规模集中。在治理结构上，它们以商品契约或要素契约为纽带，与农户结成横向分工或纵向协作的弹性网络，使小农在产业链上找到可嵌入的细分节点，进而分享现代要素的溢出收益。微观层面，这种协同可提高农户收入与生产效率；宏观层面，则为产业融合与乡村振兴提供了可持续的组织载体。

2 “二轮延包”的政策内涵

2.1 政策指向

精准锁定“二轮延包”的真问题，是政策落地的首要关口。既往研究多将其功能简化为“再给农民吃一颗定心丸”，这一解释在首轮延包时确与事实相符：面对计划体制下产权管制带来的激励衰竭，延长承包期立竿见影地修复了预期。然而，制度场景已今非昔比——确权颁证收官、征地制度重塑、集体经营性建设用地“同权同价”入市、法律层面“不得调地”刚性化，均显著抬升了产权安全阈值，农户对承包权的稳定预期基本内化，无需再次靠“延长”来充值信心。在此意义上，简单重申“30年不变”只是政策延续，而非目标本身。

新的政策深意须从松弛化的人地关系中寻找。耕地对劳动力的吸纳强度持续下降，土地由“生存约束”转为“效率冗余”，提升配置效率与使用效率遂成为“二轮延包”的核心指向。习总书记在2022年中央农村工作会议上已给出解题思路：“有条件的地方可在农民自愿前提下，探索开展农田集中连片整理，解决细碎化问题，发展适度规模经营。”这一表述把政策靶标从“稳预期”切换到“优配置”，明确了延包服务于土地要素市场化重组的新定位。

但规模经营难以一步到位。“大国小农”的结构刚性决定家庭经营仍将在数量层面长期占优，政策必须兼顾历史耐心与战略定力：既要防止以行政捏合替代市场演进，也要避免“统”的功能缺位被误读为制度回潮。市场经济条件下的“统”，不再依赖强制命令，而需依托流转市场、服务市场与集体治理的同步发育：土地经营权在自愿前提下向新型主体集中，社会化服务体系通过契约网络将小农纳入分工链条，集体经济组织以市场化服务提升区域规模效率——三者均呈渐进演化特征。延包30年的深层逻辑，正是为这一漫长过程提供制度托底：以承包权锁定换取经营权流动性，以时间换空间，借助市场力量完成“统分结合”的再平衡，最终通过集中连片与规模服务提高土地要素的边际报酬，为农业现代化铺设可持续轨道。

2.2 政策重点

从中央政策文本的宏观视角审视可知，赋权于农民使其拥有更多土地权益、促进土地资源的优化配置与高效利用以及维护社会公平和农村的和谐稳定，已然成为“二轮延包”战略的关键聚焦点。

2.2.1保障农民合法土地承包权益层面

《长久不变意见》将“赋予农民更加充分而有保障的土地权利”突出强调为保持承包关系稳定并长久不变的核心指导思想之一，并确立“确保集体经济组织成员平等享有土地权益”与“不能动摇农民家庭土地承包地位、侵害农民承包权益”作为推进“长久不变”的基本准则。该文件更为明确地作出规定，保障“集体成员平等享有土地承包权”，强调“农村集体经济组织成员依法有权承包集体土地，任何组织及个人均不得剥夺或非法限制其权利”，并且明确“农民家庭是土地承包经营的法定主体，农村集体土地由集体经济组织内农民家庭承包，家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”。而《延包试点意见》在着重依法维护农民权益以及充分维护农民集体对承包地的各项权能的基础上，进一步阐明“具有本集体经济组织成员身份的承包农户家庭成员依法享有土地承包权益，非集体经济组织成员不予参与延包”。

2.2.2 提升土地资源配置利用效率维度

土地承包以及“二轮延包”，作为农村生产关系的核心体现，不仅紧密关联着农民的土地权益，而且对土地资源的配置利用以及现代农业的蓬勃发展产生着直接影响。《长久不变意见》不但提出“引导土地经营权有序流转，提升土地资源利用效率，构建多种形式的农业适度规模经营”的要求，以“避免承包地的频繁变动，防止耕地经营规模的持续细分”，而且明确倡导各地“结合农田基本建设，组织开展互换并地，实现连片种植。扶持新型农业经营主体通过流转农户承包地进行农田整治，增强农业综合生产能力”。《延包试点意见》更进一步，要求“确保流转土地稳定经营”，并提出“引导承包方与受让方充分协商，借助合同约定等方式明确承包延期后的土地续租事宜，稳定经营主体的预期”。2025年中央一号文件更是将“二轮延包”列入着力健全要素保障和优化配置体制机制的重要范畴。由此观之，提升土地配置利用效率以及保障现代农业发展，已然成为“二轮延包”不可或缺的关键内容。

2.2.3维护社会公平与农村和谐稳定方面

在“二轮延包”过程中，维护社会公平正义、确保农村和谐稳定主要体现在对诸如缺地少地且生活困难的农户、农村出嫁离婚女以及赘婿、第二轮承包期弃包农户等特殊群体的关怀上。2025年中央一号文件特别强调，“二轮延包”应“妥善化解延包过程中产生的矛盾纠纷”。依据《长久不变意见》，为防止耕地不断细分，针对因人口增长、缺地少地而陷入生活困境的农户，不再为其额外分配承包地，而是采取“助其提升就业技能，提供就业服务，完善社会保障工作”的举措加以帮扶。《延包试点意见》则指出，依法维护第二轮土地承包期弃包等无地农户的合法权益，充分保障出嫁、离婚、丧偶妇女以及赘婿等群体的合法土地承包权益，防止出现“两头空”的状况；对于二轮承包期内（无偿）弃包且因缺地少地陷入生活困境的农户，鼓励依据相关规定，借助集体收益分配、提供就业服务、设置公益性岗位安置等非土地途径化解突出矛盾。这些规定在充分考量特殊群体的合理诉求、维护社会公平公正的同时，也维系了土地承包关系的“大稳定”。此外，为确保延包期间社会和谐稳定，《长久不变意见》以及《延包试点意见》两个中央文件均要求，结合延包试点工作，妥善处置承包地暂缓确权登记颁证等历史遗留问题，积极开展矛盾纠纷调处，以维护农村社会的稳定安宁。

3 “二轮延包”的推进策略

为保障“二轮延包”工作的顺利开展，中央制定并实施了一系列综合性推进策略，其中充分利用2018 年承包地确权登记颁证成果是一项关键举措。

3.1充分利用承包地确权登记颁证成果

2018年承包地确权登记颁证工作的完成，为后续的土地承包关系稳定及延包工作奠定了坚实基础。从历史政策延续性角度看，这是对业已形成土地承包秩序的充分尊重。而从成本效益角度考量，这种做法可有效降低“二轮延包”的实施成本。

《长久不变意见》明确指出，应以承包地确权登记颁证成果为依据，已颁发的土地承包权利证书在新的承包期继续有效，无需更换证书，仅对证书记载的承包期限进行统一变更。对于个别需要调整土地的特殊情况，应在合同、登记簿和证书上做相应变更处理。《延包试点意见》也强调，延包试点工作需基于农村承包地确权登记颁证成果，已颁发证书继续有效，因土地承包合同期限顺延的，在原证书上标注记载即可。

因此，对于因家庭成员变动而意图改变上证人员，或因当时确权测量不准确而想更正证书的情况，政策并不鼓励频繁变更。此举旨在维持土地承包关系的稳定性，为“二轮延包”创造良好的基础条件。

3.2 鼓励集体内部土地权益转让

《中华人民共和国农村土地承包法》赋予了承包方将全部或部分土地承包经营权转让给本集体经济组织其他农户的权利。然而，目前农村土地承包权转让现象并不普遍，同一集体经济组织内的农户也很少通过这种方式调节承包地面积。

为应对因人口增减、农民向城镇迁移以及农业经营能力差异导致的土地供需矛盾，《长久不变意见》要求建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制，引导支持进城农户依法自愿在本集体经济组织内转让土地承包权或将承包地有偿退还给发包方。《延包试点意见》也提出要探索建立农户自愿有偿退出土地承包经营权的办法。

这意味着，若农户认为承包地面积不足，可在发包方同意的前提下，依法依规通过受让本集体其他成员（特别是进城落户农民）的一部分土地承包权来增加承包地面积，并相应更换土地承包权利证书。这种机制有助于优化土地资源配置，提高土地利用效率，满足不同农户的多样化需求。

3.3 尊重农民主体性与强调政府作用

全国47.8万个行政村、234万个自然村的空间差异，决定了延包政策难以靠单一模板横向复制，必须在“中央—省—县—村”多级框架内展开弹性治理。农民作为承包权的法定载体，其主体地位被《长久不变意见》和《延包试点意见》连续锁定：政策仅划定底线，具体利益调节由集体内部民主协商决定，允许同一县域出现多种延包方案并行。政府角色则对应分化：中央部门输出原则性规则和配套技术规范；省级政府负责把规则转译为可操作的程序要件，对“确权确股不确地”“消亡户收回”等特殊情形给出法定流程；县级政府承担“最后一公里”责任，制定时间表、路线图和纠纷调处预案，并通过合同网签、信息变更等数字化手段降低交易费用；乡（镇）政府与县级农业农村主管部门共同行使方案审核权，确保任何涉及地块调整或成员权重新配置的决议不突破法律红线。通过“农民首创—政府兜底”的互补结构，延包工作在保持总体秩序的同时为地方差异预留了制度弹性。

3.4统筹实施延包与相关农村改革

“二轮延包”对土地要素重组与农业现代化的牵引效应，只有在与配套改革并联推进时才能充分释放，其协同逻辑可归纳为三条主线。其一，与成员权退出机制衔接。延包并非冻结权利，而是以“确权—赋权—易权”链条拓展流通通道：进城落户成员可依法在本集体内部有偿转让承包权，或向发包方退还承包地并获得补偿，也可仅流转经营权，避免土地成为“挂名资产”。其二，与细碎化治理、适度规模经营及高标准农田建设嵌套。政策明确禁止因人口增减调地，鼓励以互换、并地、连片开发等方式整合细碎片区，并允许流转双方在续包合同中预先约定延包后的续租条件，稳定投资预期，降低因承包期再续而诱发的“再谈判”风险。其三，与抛荒及“非农化”“非粮化”整治联动。延包以“权责对等”为前提，对长期撂荒的地块，集体可依法督促复耕或收回经营权；对擅自改变用途的流转土地，合同管理环节即予纠偏。同时，机动地比例被锁定在5%上限，超额部分须重新发包，否则县级政府可拒绝确认其所有权，借此堵住借“整理新增”之名变相预留集体地的制度后门。通过“权利开放—空间整合—用途管控”的三阶协同，延包既守住公平底线，又提升土地配置效率，为现代农业投入要素的良性循环提供制度接口。

4 “二轮延包”的创新思路

4.1 构建省级延包协作框架与激励机制

在推进农村土地制度改革的进程中，为有效落实中央关于土地延包的政策部署，各省级行政区应积极构建具体且具可操作性的延包实施框架。这些框架需紧密契合本地区的经济社会发展状况与土地资源的利用现状，同时遵循中央的指导原则，确保政策的连贯性与一致性。省级政府应组织专业团队，深入调研基层农户的实际需求与面临的现实困境，充分考虑不同利益相关者的行为逻辑与偏好，以制定出既能激发各方积极性，又能保障政策顺利执行的延包方案。例如，可以借鉴一些地区已有的成功经验，如设立专门的土地延包工作领导小组，由省级领导牵头，整合农业、财政、自然资源等多个部门的力量，形成协同合作的工作机制，共同推进延包工作。此外，为了提高基层政府和工作人员的积极性，省级政府可以设立延包工作专项奖励基金，对在延包工作中表现突出的集体和个人给予表彰和奖励，从而营造出积极向上的工作氛围，提升延包工作的整体效能。

4.2 明确延包经费安排与分摊机制

土地延包工作的顺利进行离不开稳定的经费支持。在明确延包工作经费由政府承担的基础上，还需进一步细化经费的分摊机制，以确保各级政府之间的财政责任划分合理且明确。具体而言，考虑到不同地区的经济发展水平和财政承受能力存在差异，中央财政可以依据各地的土地确权登记颁证支出情况，按照一定比例（如10%）提供基础性的延包工作经费补助，其余部分则由地方财政根据实际情况进行配套支持。同时，为了充分调动地方政府的积极性，可以采用差异化分摊比例的策略，即对于经济欠发达地区，中央财政适当提高补助比例，以减轻地方财政压力；而对于经济较为发达的地区，则适当降低中央补助比例，鼓励地方政府加大自身投入。此外，地方政府也应将延包工作经费纳入年度财政预算，确保资金的足额拨付与及时到位。在经费使用过程中，还需建立健全严格的财务监管制度，提高资金使用效率，防止出现资金浪费或挪作他用等问题，从而为延包工作的顺利开展提供坚实的财政保障。

4.3保障特殊群体土地承包权益的差异化策略

随着农村社会经济的快速发展与人口流动的加剧，一些特殊群体的土地承包权益保障问题日益凸显，成为影响农村社会稳定与土地制度改革顺利推进的重要因素。针对户口不在本村的进城落户农民，应当依据其是否仍保留集体经济组织成员资格进行判断。若其家庭仍有成员属于该集体经济组织，且符合相关延包条件，则应充分保障其土地承包权益，确保其能够平等地享受到土地延包政策带来的福利。对于因各种原因放弃第二轮土地承包权的无地农户，政府应根据其过去的农业贡献以及当前的生活困难程度，制定相应的补偿与扶持政策。例如，可以通过从村集体的土地储备中调剂部分土地，以合理的租金或无偿的方式提供给这些无地农户，帮助他们重新获得土地承包经营权，实现生产生活的基本稳定。在处理出嫁、离婚、丧偶妇女和赘婿等特殊群体的土地承包权益问题时，应充分考虑到农村社会的实际情况与传统习俗，既要保障她们的合法权益，避免因土地权益纠纷引发家庭和社会矛盾，又要注重维护农村集体土地的所有权与经营权的稳定。可以采取灵活多样的方式，如土地调整、经济补偿、就业扶持等，综合解决她们的土地权益保障问题。对于之前承包地暂缓确权登记颁证的农户，应进行全面清理与分类处理。若其土地承包关系合法合规，且不存在权属争议，则应及时补办确权登记颁证手续，并纳入延包工作范围；若存在权属纠纷或其他不符合延包条件的情况，则需依法依规进行妥善处理，在解决相关问题后，再根据实际情况决定是否予以延包。

4.4 推动土地延包与相关农村改革的协同共进

土地延包工作不仅是农村土地制度改革的重要环节，更应与其他农村改革举措形成协同效应，共同推动农村经济社会的全面发展。在延包工作过程中，应当将其与农户承包地细碎化治理、高标准农田建设以及农业适度规模经营等改革任务有机结合起来。例如，地方政府可以将细碎化承包地的整合与调整作为延包工作的前置条件，通过引导农民自愿互换并地、流转土地经营权等方式，实现土地的集中连片与规模化经营，为现代农业的发展创造有利条件。同时，借鉴国外先进经验（如日本的农地中介管理平台和我国台湾地区的“农地银行”做法），探索建立适合我国国情的农村土地整治与流转服务平台，为土地的综合整治、耕地质量提升以及农业适度规模经营提供全方位的支持与服务。此外，还应参照中央的延包工作协调机制，在县级层面建立由多部门参与的延包工作专班，加强对延包工作的组织领导与统筹协调。通过制定科学合理的考核评价指标体系，将延包工作成效与地方政府的绩效考核挂钩，激励各级政府积极主动地推进延包工作，并与其他农村改革任务协同共进，实现农村土地资源的优化配置与高效利用，促进农村经济的可持续发展与社会和谐稳定。

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