引言

新质生产力是以科技创新为主导，通过实现关键性颠覆性技术突破而产生的生产力。低空经济正是其典型代表，它是以有人和无人型低空飞行活动为牵引，作为综合性经济新形态，它具备强产业辐射能力并能带动相关领域创造性转化、创新性发展。本文所要研究的民用无人机行业恰是低空经济主导产业。

一、民用无人机发展现状

依据中国民航局发布的2018年至2023年《民航行业发展统计公报》数据，可以发现，在2018年以前的统计年报中，并未涵盖“无人机情况”的相关数据。这一情况反映出，此前无人机尚未在社会中得到广泛普及，因此在国家层面并未将其作为民航行业监管的重点。然而，到了2021年，民用无人机的注册用户数量经历了爆炸性增长，并持续展现出稳健的增长趋势。至2023年，民用无人机产业的规模已超过1200亿元，位居全球首位。展望未来，民用无人机预计将在低空经济领域构建起一个庞大的市场生态系统。

二、民用无人机概念及国内立法现状

（一）无人机概念

根据2024年1月1日最新颁布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》），无人驾驶航空器被定义为没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器。按照分类管理的思路，根据重量、飞行速度等性能指标无人机被划分为五类：微型、轻型、小型、中型和大型。对于这一分类，栾爽却认为无人机作为新兴事物，更新迭代速度迅速，这样的分类在实际操作中会表现出问题。李亚凝提出，无人机的分类应当以适用领域为指标，分为国家无人机、军用无人机以及民用无人机，提议的原因是《条例》中的分类存在多重指标，从空机重量、最大飞行真高以及最大起飞重量等角度来进行分类，她认为这样容易出现监管漏洞、监管重叠。国内对于无人机以及民用无人机的研究主要集中2019年以前，2024年 国务院、中央军委公布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，无人机自此有了专属法规，也标志着无人机行业的发展正在走向规范化的进程。

而根据《条例》规定，民用无人机则特指那些除用于执行军事、警察和海关飞行任务外的无人驾驶航空器。根据《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》的定义，民用无人机是指没有机载驾驶员操纵、自备飞行控制系统，并从事非军事、警察和海关飞行任务的航空器。“民用”无人机类型可以被视为军警政用无人机类型的逻辑补集。换言之，所有不属于军警政用无人机范畴的无人机类型，均可归类为“民用”无人机。这种分类方式有助于我们更加清晰地理解和区分不同领域无人机的应用特点和范围。

2. 关于法律方面

目前我国现有法律还没有出台对民用无人机专门管控的具体规定，只能通过普通法律的与无人机行为有交叉的条款来纠正相关违法犯罪行为。《中华人民共和国民用航空法》是我国航空领域最高法律位阶的法律，从1995年制定以来，截至2024年，进行过6次修订，其中有5次集中在近十年，2015年至2021年期间频繁地修订，说明国家对民航的高度重视和严格规范，但是除了第二百一十四条“国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器的管理另有规定的，从其规定。”该法全文没有出现过无人机的字样。法律现有的管理方式主要依赖于普适性条款，法律尚未针对民用无人机的特定行为制定明确的要求和适用场景。

3. 关于行政法规方面

为了促进无人机行业的稳健和高效发展，我国在行政法层面制定了多部行政法规，旨在对民用航空领域的法律制度进行深入完善以及漏洞补位。回顾20世纪，民用无人机在当时的社会中影响较小，主要被应用于军事勘察领域，尚未广泛进入公众视野。《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》中没有直接对民用无人机做出规定，但是明确了管辖范围是我国境内具有我国国籍的从事民用航空活动的民用航空器，民用无人机也属于该范围。1997年《权利登记条例》和《国籍登记条例》则聚焦民用无人机的权利登记、资质登记等部分问题。《中华人民共和国飞行基本规则》和《中华人民共和国通用航空飞行管制条例》仅仅对无人驾驶自由气球和系留气球作出规定，民用无人机可作参照管理。2024年1月1日，我国首部以无人机为核心的行政法规——《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式实施。该条例涵盖了无人机的生产、维修、组装、登记、运行、回收等全链条管理环节，旨在构建科学、规范、高效的无人驾驶航空器飞行及相关活动管理体系。行政法规的制定与修订持续与社会发展的步伐保持一致。

三、民用无人机风险隐患

随着无人机市场的迅猛发展，“黑飞”问题也日益凸显。“黑飞”指的是无资质、无规范、无管控的飞行活动，极可能涉嫌违法犯罪。我国民用无人机的风险隐患主要有以下六点。

（一）影响航空安全

自2010年以来，随着无人机技术的不断发展和普及，其应用领域逐渐多元化和大众化。然而，无人机违规或非法飞行、占用空域公共资源、扰乱国家空中管理秩序等问题也时有发生，对我国空域管理和航空监管体系提出了严峻的挑战。航空安全涉及众多人员的生命和财产安全，所以任何无人机与民航飞机的潜在碰撞都可能造成不可估量的损害。将无人机纳入法律严格监管的范畴，确保其在指定空域内合法、安全地飞行，成为社会大众的迫切需求。

（二）危害国家安全和公共安全

国家军事禁区以及党政机关要地，都是无人机不能逾越的地带。军事禁区内的地貌布局、武器装备、训练进程等一旦被未知无人机拍摄，难以保证信息不可控地转发，一旦落入居心不良之人的手中，国家机密遭到泄露就是国家利益遭到重创。习近平总书记创造性提出总体国家安全观，我国必须时刻绷紧国家安全这根“弦”，进一步筑牢法治基石、扎紧制度篱笆，确保国家安全得到有力保障。因此，加快推进对民用无人机法律治理的现状以及问题的探究，这既是对时代要求的回应，也是对国家利益的负责。

（三）破坏社会秩序、引发恐慌和不安全感

无人机普遍采用电池作为动力源，一旦发生技术故障，极易失去控制，存在高空坠落的安全隐患。2016年，四川德阳一架民用无人机坠落击中高压电线，随机起火爆炸导致3000多户停电。此外，由于民用无人机的生产标准尚未统一，导致不同厂家所生产的无人机质量存在显著差异。电池续航能力不足、卫星定位系统失效等问题均可能引发无人机坠毁事故。因此，必须高度重视无人机的安全性能，加强技术研发和监管力度，确保无人机在飞行过程中的稳定性和安全性。

（四）毁坏公私财物和人身安全

若操控失误，空中可能撞击物体，坠落毁坏机动车、农作物等。近年来无人机伤人事故频发，锋利刀片、中低空坠落机体也严重威胁着人身安全。

（五）侵犯公民权利

民用无人机可以搭载高清摄录仪、GPS定位、人脸识别系统等功能设备，存在着非法拍摄、骚扰他人的隐私威胁。第一，无人机可能侵犯公民个人隐私权，民用无人机因其体积小、操作轻便被偷窥者用于非法偷拍。这些不当行为已经违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，构成偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的行为；第二，无人机可能侵犯他人知识产权和商业秘密。2023年杭州筹备亚运会开幕式期间，杭州警方对驾驶无人机在奥体中心上空违规飞行的彭某、郑某进行行政拘留，该行为不仅关于大型群众性活动的条款，偷拍彩排内容也侵犯了亚运盛会开幕式的知识产权。

（六）成为新型犯罪工具

无人机作为尖端科技产品，具有极高的潜力和灵活性，然而，这些特性也使其沦为不法分子进行犯罪活动的助力工具。一方面，由于无人机具有轻便灵活、远程小克重载重运输能力，犯罪分子可能利用其进行毒品、走私品等非法货物的运输；另一方面，无人机还会被邪教组织、恐怖组织等反社会反人类的组织利用，用于反宣品的空中散布，甚至被改造成攻击性武器。无人机的系统编码如果被改写，这样运行轨迹不会留下痕迹被侦控手段识别，在空中更没有相关监控可以固定证据。

四、民用无人机治理问题

本文运用文献研究及案例分析方法，全面梳理并深入探讨了我国民用无人机法律监管的现状与挑战。针对现有问题，我们可从立法、执法、守法、法益（在前文“风险隐患”中已阐述）四大法律维度进行概括，下文将选取重点问题进行分析解构。

（一）立法层面

1. 顶层设计立法缺失

经过对民用无人机现行法规体系的系统梳理，我们发现现行立法体系主要由行政法规和规范性文件构成，其法律位阶相对较低。这种情况不可避免地导致了其强制性和约束力的不足，进而影响了地方的实施力度。目前，国家层面尚未针对无人机制定专门的法律条款。现实存在以下情况：下位法与上位法冲突，执法标准不统一；无人机参照适用其他航空器条款存在局限性。

民用无人机种类繁多，传统民用航空器的相关条款强行给民用无人机适用缺乏可操作性。有关无人机的专门上位法出台不仅能满足行业的发展需求，也能给今后的规范性文件做原则上的规范和政策性的指导。民航局曾经制定过《驾驶员管理规定》，对无人机驾驶员的资质认定设定了行政许可，但是规范性文件的制定不似法律制定需要有立法机关起草、论证、审议、表决一系列程序，这一文件就出现了与《行政许可法》第十七条相悖的情况，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项应当由法律、行政法规或地方性法规来设定行政许可，其他规范性文件不允许设定许可。

2. 大量规定处于真空状态

尽管《条例》对生产标准、空域划分等相关事项在先前大量规范性文件的基础上做出了整合和归纳，给后续各有关部门制定专门性法律法规提供指导性建议。但笔者认为，我国民用无人机行业仍然存在大量真空领域，表现出“重航行安全、轻权利保护”的遗憾。

私以为绝对真空的领域是现有法律法规对公民隐私权的保护。无人机作为收集个人信息的工具，制度成本和运行成本都存在优势，微、小型的无人机甚至只需进行实名登记就可以开展飞行活动，行业门槛的降低也让公众的个人隐私安全遭到危害。民用无人机侵害隐私权的核心问题，在于其打破了传统隐私空间和公共空间的界限，造成“空间隐私权”的边界模糊。对公民隐私权的保护应该从依赖民法典以及刑法的私权救济转向为并重行政法和民法双重规制。传统隐私保护机制的中心是以物权为圆心的隐私空间，这显然在互联网时代无法抗衡新技术带来的技术侵权。2020年的《中华人民共和国民法典》将隐私权纳入人格权范围，就是认定权利空间应当随着权利人的位移而扩展才是对“以人为本”理念的最好回应。

（二）执法层面

1. 行政机关主体多元背后的监管隐忧

基于无人机应用领域的广泛性，我国的无人机管理现状呈现出管理主体多元化的特点，民航，公安、农业、工信、市监部门都要按照职责分工来配合民航管理无人驾驶管理器工作，无人机行业协会则承担着行业自我监管的责任。民航部门是主要负责许可和审批、统筹规划的监管部门，公安部门负责对违法行为进行处罚并处置飞行事故，军方空管部门则直接负责空域的划分和审批工作。体育局负责对模型航空器进行管理，而农业和科学技术局则负责监管与农业作业相关的活动，对于非法改装、组装无人机的行为，市场监督部门会负责规范。看似井井有条的管理体系背后，其实埋下了棋枰无帅的隐患。无人机工作涉及多个管理部门且并无统一的工作标准，这导致各部门之间认定和处罚的标准不统一。此外，不同文件中对同一事项可能出现不同释义的解读，使得管理更加复杂。在生产、销售、审批、应用、回收、监督等各环节中，由于缺乏有序承接，导致了新的管理漏洞和监管软肋。这使得实现“从生产到报废”全生命周期的有序管理变得困难重重。

2. 管控设备不足导致布控失灵

政府部门在治理上面临着有效管控设备不足的困境。尽管路面的视频监控网络已经相当完善，使违法犯罪行为难以遁形。然而，空域飞行仍存在显著的漏洞。当无人机飞离预设的适飞区域时，公安警察和民航执法人员往往难以及时发现。再加之购买无人机的门槛相对较低，市场上流入大量未注册未备案的“黑”机。这使得对各类无人机的每一次飞行活动进行全面监管变得异常困难。

（三）守法层面

现行的执法实践往往不会主动调查违规飞行或不规范登记的情况，而是倾向于采取“不告不理”的原则。因此，驾驶者可能会产生一种侥幸心理，认为那些不易被发现的违法行为，如超越限高、逃避登记、擅自改装等，被发现和惩处的可能性较小，这可能促使他们更倾向于冒险进行“违飞”或“黑飞”行为。

同时，由于安全教育和法律意识的不足，驾驶者对于在禁飞区域飞行、非法改装等行为可能带来的风险和隐患缺乏充分的认识。这种情况也间接揭示了社会在宣传和普及法律知识方面的努力与民用无人机技术快速发展的现实之间存在一定的错位。

五、民用无人机行业治理的对策建议

（一）规划先行，加强顶层设计

1. 做好顶层设计，有序统筹规划

“小智治事，大智治制”，为了从源头上实现对无人机及其驾驶人员的管理，坚持立法先行是确保行业安全、有序运行的关键。当前无人机行业的立法主动权仍保留在地方各地，导致违法行为的界定标准不一，“同事不同罚”“部门管控重叠”现象层出不穷，不仅削弱了法律法规的权威性，也会影响公众对行为规范的认知和遵守。为优化行业生态，必须加强顶层设计，运用具备更强效力的上位法来统一地方各级的规范性文件。

我国《中华人民共和国民用航空法》历经六次修订，但尚未覆盖民用无人机的治理问题。为此，2023年国务院发布的《条例》作为我国无人机管理的第一部行政法规，对无人机的定义、主管机构、适航空域以及处罚标准等方面进行了统一规定。这一举措标志着我国无人机管理迈出了重要的第一步。在《条例》实施后，需要新的下位法根据实际执行情况和现实反馈不断完善和调整制定新规，以推动无人机行业的可持续发展。此外，民航局无人机规章（CCAR-92）仍在等待上位法授权，制定一部民用无人机单行法律也显得尤为重要，对无人机监管的原则性问题上统一标准。

2. 各方联合发文，多元协作配合

当前政府管理模式正在经历深刻的变革，传统的以管理职能为主导的全能型政府模式无法适应当前人民日益增长的美好生活需要，因此构建以满足人民期望和需求为核心的服务型政府成为改革的重要方向。

然而，传统科层制存在的政府管理能力的局限以及市场发展需求提高与供给不匹配等问题，限制了政府高效高质的监管能力，而社会调节能够弥补政府调节、市场调节的失灵，因此，政府与社会公众、市场融合的公共规制模式对于提高稳定性和互补性具有重要意义。特别是对于民用无人机的智能操作系统管理权和稳定性，这两个因素已成为影响公共安全的最大变数。

因此，通过双向互动，政府能够听取企业和协会的发展诉求，将行业问题纳入决策，制定更具针对性的规章制度，也将使企业更加了解无人机治理政策，确保在实践层面遵循法治原则。同时，无人机制造商、行业协会和相关监管部门必须密切合作，形成监管合力，提高监管效益。另外，鼓励社会公众成为自主监管主体强调基层治理，有助于培养公民的民主参与意识、法治意识、权利意识和主人翁意识，以灵活应对有形之手和无形之手的失灵，实现居民自治。“枫桥经验”是法治浙江的智慧精粹，在实践中不断被赋予新的时代内涵，在新时代背景下，“枫桥经验”的内涵已经从单纯的“群众说理”深化并扩展为自治、法治、德治三位一体的结合，这充分彰显了中国基层治理现代化建设的独特路径和必然选择。通过政府、市场、社会等多元主体的协同合作，我们将能够有效应对和解决无人机治理所面临的挑战和问题。

（二）依法治理，科技监管并重

法者，治之端也。只有从上到下的立法交织成体系、从事前到事后的执法有依据、从曾经到未来的守法见自觉，“法治”才能真正发挥出经国序民的治理效果。法治，不仅是正其制度，更是善其治理。从“制”到“治”的跃升，昭示法治建设从法律制度向囊括立法、执法、司法、守法各环节的法治体系转变，法治中国建设迈入系统全面、协同高效的新境界。浙江省作为法治中国建设示范区，将法治体系贯彻得十分淋漓尽致，还创新监管手段和监管制度，从平台治理和协作配合协同两方面切入，提供了“浙江密码”。

1. 明确部门职责，汇聚多方合力

协作管理涵盖了政府各部门内部运作以及“政府-社会-市场-公民”多重管理。民用无人机的生产、飞行等全生命周期活动，不仅关联公民的隐私权、知识产权以及飞行自由，更在宏观层面对公共安全、低空经济产生重大影响，因此，我们必须全面将行政机关、社会公众、市场理解为一个有机整体，深入分析其之间的相互依赖与联动性，致力于构建多元化、全方位、立体式的公共规制框架。

当前，无人机管理机关存在职责划分不明确情况，类似于“九龙治水”的局面。面对这一问题，民用航空部门、公安机关、军队空管部门、市场监管部门等可以开展联合执法协作平台的试点工作，以期职责明确、合理分工，加强部门间的沟通与协作，并建立统一的管理标准和流程，也方便群众咨询和事务办理。对于政府这一常规监管主体，笔者认为还可以设立专门的空中交警和监察队伍，集中管理权力。联合治理的具体建议为：充分利用好无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台，确保各部门将所掌握数据上传并共享给各协作机关，此举旨在实现不同种类无人机行政违法以及刑事犯罪案件的合理分流和及时转交。

2. 引入技术监管，打破数据壁垒

仅凭法律治理的滞后性在新兴技术的飞速发展下凸显出来，只有引入科技监管手段配合法律治理手段，才能使治理手段具有高效性、针对性。技术监管措施能够让法律规定以技术编码和操作指令的形式存在，使监管者站在企业的角度看待问题，不断对风险进行分析，并且，它要求各监管机构参与整个监管过程，同企业进行通力合作。2019年中国民航局无人驾驶航空器空管信息服务系统（UTMISS）投入试运行，民用无人驾驶航空器综合管理平台（UOMS）在2018年作为局方实现操控员管理、登记管理、适航管理、空中交通管理、运营管理等功能并提供相应服务的政务平台被批准立项。

3. 分级筛选管理，重点管控打击

各省市公安机关应根据本地实际情况，充分利用UTMISS飞行数据，与民航部门紧密合作，对本地区民用无人机飞行数据实施分级管理。在日常管理中，对于因无意或过失违反飞行规定的无人机，平台将运用其内置功能，自动检测并记录违规飞行行为。随后，通过APP内部推送或短信通知的方式，及时向机主发送违规警告并要求其立即整改。这种处理方式不仅能显著提高违规飞行行为的自动化处置效率，有效减轻警务部门的工作压力，还能实现警务资源的优化配置。针对个别特殊情况，如自组装无人机、恶意违规飞行的无人机以及在临时性重大活动期间出现的违规行为，则加大预警力度。此外，浙江曾推出涉黄人员积分预警系统，从多个数据库中进行采集和梳理，进行整合并分析评估，同理可参照构建民用无人机积分预警系统，对违法犯罪积分高风险大的在案无人机进行定位和监控。通过以上分级分类监管措施的治理，能够及时发现并制止违规飞行活动，避免造成实际危害。

（三）厘清刑行，守护公民权利

1. 引入比例原则，保障公民权利

比例原则的具体内涵是兼顾行政目标的实现和适当性手段选择，保障公共利益和行政相对人权益均衡。飞行无人机不同行为造成的风险不同，其在具体操作中所造成的危害后果也不尽相同，例如略微超越适飞区域进入限飞区仅仅是轻微违法，情节轻微危害后果小可以不做出罚款等处罚决定，而未经报备在大型群众性活动举行期间进入限飞区，就埋下了对公共安全、公共秩序的隐患。无人机监管必须以现实存在的风险大小为依据，尽量避免对驾驶企业、个人的合理权利造成过度限制，秉持比例原则选择适当性行政手段，采取批评教育、警告、宣传教育等柔性手段，寻找平衡风险、权利以及治理效果的合理路径。

2. 保持刑法谦抑性，给予发展空间

刑法谦抑性要求以最小的支出，包括少用甚至不动用刑法来获得最大的社会效益。这一过程中，需坚决抵制将轻微违规行为随意拔高为刑事犯罪的做法，切实保障刑法介入的审慎性与准确性。由于民用无人机作为新兴事物，需要发展和探索的空间，这一过程中需要对生命周期的各环节进行统一管理和规范，需要以“紧”的一面来整治已然出现的乱象避免未来发展的偏差，更需要保持宽“松”包容的市场和社会环境来让民众鼓振起参与、发展的信心。对于违法犯罪等相关行为的控制，要着眼于网络媒体、销售商家的法律宣传以及普及使用操作规范等柔性手段，充分给予民用无人机蓬勃发展的空间。

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