引言

水资源短缺已成为制约我国农业高质量发展的核心瓶颈，农业水价综合改革通过“定价调节—补贴激励—管护保障”机制，实现农业用水效率提升与水资源优化配置，是落实“节水优先”治水方针的重要抓手。2016年以来，中央一号文件连续聚焦农业水价改革，国务院及多个行业部委先后出台20余项政策文件，构建了“总量控制、定额管理、精准补贴、节水奖励”的改革框架。然而，在地方政府实际执行中存在改革成效不实、项目管理混乱、资金使用低效等问题。本文以审计实践为切入点，结合典型案例构建改革审计的理论框架与实践范式，填补“改革—审计—整改”闭环研究薄弱环节，为政策优化提供相关实证支撑。

一、农业水价综合改革政策演进与理论基础

（一）政策演进脉络

我国农业水价综合改革政策经历“试点探索—全面推进—提质增效”三阶段：2016年《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）出台，明确10年改革目标，标志着改革进入全面推进阶段；2019-2021年，四部委连续印发《深入推进农业水价综合改革的通知》，细化成本监审、计量设施建设等实操要求；2022年《水利发展资金管理办法》（财农〔2022〕81号）强化资金绩效管理，2023年中央一号文件聚焦“改革验收与管护长效化”，形成全链条政策体系。

（二）核心理论支撑

公共物品理论：农业灌溉设施具有准公共物品属性，政府需通过定价机制平衡公益性与经营性，审计重点关注财政资金投入的有效性与设施管护的公益性保障。

水资源定价理论：农业水价需兼顾“成本回收”与“农民承受能力”，精准补贴政策正是该理论的实践体现，审计需核查补贴资金的精准性与节水激励效应。

绩效审计理论：改革审计以“政策执行效果”为核心，围绕资金使用、项目质量、管理效能构建绩效评价体系，契合新时代审计“治已病、防未病”的功能定位。

二、农业水价综合改革审计关注方向

审计核心目标是“保障政策落地、规范资金使用、提升改革效能”。一是关注农业水价综合改革工作完成情况。重点反映改革面积不达标、改革成效不实、验收结论不真实等问题；二是关注计量设施建设和使用情况，反映计量设施建设任务未完成、建成后未投入使用长期闲置等问题。三是关注项目招投标过程存在的串标、围标，以及实施过程中存在的工程质量不佳、虚高设备价格骗取财政资金等问题；关注农业水价改革相关信息系统建设和使用情况，反映盲目建设信息系统后却未使用，造成资金损失浪费的问题。四是关注田间农田水利工程设施管护情况，反映管护职责不明确、群管组织未发挥作用、田间灌溉工程设施毁损无人维护等影响农田灌溉和农业节水的问题。五是关注已制定水价落实情况，反映未收取水费影响设施设备正常运行维护，揭示农业水价层层加码加重农户负担问题。六是关注精准补贴和节水奖励资金分配使用情况，反映资金被挪用、分配不合理，奖补对象不精准，难以调动农民节水积极性甚至损害农民利益等问题。

三、审计实践中的典型问题

（一）政策落实层面：改革成效虚增与验收失真

问题特征：政策落实不到位。根据国家发展改革委、水利部等四部委要求，要将实行政府定价的农业水价达到运行维护成本水平、工程设施管护到位、用水计量到位和按量收费等作为改革验收的必备条件。部分地区未达验收标准却通过考核，存在“数字改革”现象，核心表现为未计量收费、奖补机制未建立却虚报完成面积。

通过获取地方验收结论文件，对照《深入推进农业水价综合改革的通知》（发改价格〔2021〕1017号）中“计量到位、收费到位、机制到位”三项必备条件，逐项核验。如2022年，山东省某市根据《山东省农业水价综合改革验收办法》，对辖区内8个县区开展“十四五”中期改革验收工作，最终认定全市完成改革面积320万亩，超额完成省级下达的300万亩任务。审计组以该验收结果为切入点，开展专项审计：一是核查验收标准执行情况，对照“计量到位、收费到位、机制到位”三项必备条件，调取8个县区验收材料，发现4个县区未提供“精准补贴机制建立”的正式文件，仅以“试点方案”替代；二是延伸核查实际情况，抽取4个县区20个乡镇，比对水利部门上报的“计量收费覆盖率100%”数据与农户用水台账，发现6个乡镇仍实行“按亩收费”（每亩80元），未实现“按量计量收费”，涉及改革面积52万亩；三是追溯验收流程，发现菏泽市验收组未按要求开展现场核查，仅对县区上报材料进行书面审核，即出具“验收通过”结论。

（二）项目建设层面：资源浪费与质量隐患

1.计量设施闲置浪费

井灌区计量设施完好是实现“按量收费”的基础，《关于加快推进农业水价综合改革的通知》（发改价格〔2019〕855号）明确要求“井灌区要实现取水计量、按量收费，确保设施有效使用”。但审计发现，部分地区存在“重建设轻管护”“多部门重复建设”等问题，导致部分重复设施重复建设或闲置、无法使用等情况。

如河南省某县2021年实施农业水价改革项目，投入财政资金1260万元，为全县15个乡镇2100眼机井安装水电双计量设施（每台套成本6000元），项目2022年6月通过验收。审计组开展审计时，采用“数据核查+现场抽查”方式：一是调取县水利局计量设施管理系统数据，发现2100台设施中，836台自2022年7月以来用电量为0，占比40%；二是关联农业农村部门高标准农田项目数据，发现其中520台设施与2020年高标准农田项目安装的计量设施重复，涉及机井520眼，造成重复投资312万元；三是现场抽查谷熟镇、利民镇等5个乡镇80台设施，发现32台因传感器损坏、电池耗尽等问题无法使用，且未有人维护，当地水管员表示“没人负责维修，坏了就放着”；四是走访农户，了解到部分农户因“计量收费比按亩收费高”，私下拆卸设施接线，导致设施无法计量。

2. 信息系统盲目建设

《财政部 水利部关于印发水利发展资金管理办法的通知》（财农〔2019〕54号）明确要求水利发展资金“需开展绩效论证，确保资金使用效益”，但部分地区未充分论证需求即建设管理信息系统，导致“建而不用”。如湖北省某县水利局2020年以“提升改革信息化水平”为由，申请财政资金890万元建设“农业水价改革智慧管理系统”，项目包括数据采集模块、水费征收模块、管护监控模块等，2021年10月建成上线，后续2022-2023年每年安排120万元用于数据维护。审计组开展审计时，聚焦“系统使用效益”：一是核查项目前期手续，发现未开展需求论证，仅以“上级提倡信息化”为由立项，未征求灌区管理机构、乡镇水管员等实际使用单位意见；二是调取系统后台数据，发现系统虽实现“机井用水量自动采集”功能（对接2000台计量设施数据），但水费征收模块累计使用次数仅12次（均为测试操作），管护监控模块未接入任何视频监控设备，核心管理功能未使用；三是走访使用单位，县灌区管理局表示“系统操作复杂，不如原有纸质台账方便”，某镇水管员反映“系统未适配手机端，田间作业时无法使用”；四是核查维护资金使用，发现120万元/年的维护费主要用于支付第三方公司数据存储费用，未产生实际管理效益。同时，审计还发现水利局2021年投入150万元开发“农业水价改革APP”，功能与系统重复，截至2023年审计时，APP下载量仅32次，无用户注册使用。审计认定，该系统及APP属于“盲目建设”，造成1130万元财政资金浪费。

3.违规招投标导致项目建设质量不达标

《招标投标法实施条例》第四十条明确规定“不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜的，视为串通投标”。审计发现，部分企业通过该方式串通投标，中标后偷工减料，导致工程质量不达标。如2021年，安徽省某县开展农业水价改革骨干渠系改造项目，招标控制价1800万元，共有A、B、C、D四家企业参与投标，最终A企业以1720万元中标。审计组在核查招投标档案时发现疑点：一是四家企业投标文件的“项目负责人简历”格式完全一致，且均未附社保缴纳证明；二是延伸核查投标代理人信息，通过社保系统查询，发现B、C、D三家企业的投标代理人张某、李某、王某均在A企业缴纳2020-2021年社保，属于“同一单位办理投标事宜”，认定为串通投标。为核查中标后工程质量，审计组采取“资料核查+现场检测”方式：一是调取施工合同与材料采购清单，发现合同约定采购Φ110mmPE管材（压力等级1.0MPa），但A企业提供的采购发票显示为Φ110mmPE管材（压力等级0.8MPa）；二是委托第三方检测机构，对已改造的12公里渠系管材进行抽样检测，发现6公里管材压力等级不达标，且管材壁厚仅2.8mm，低于合同约定的3.2mm；三是核查施工监理记录，发现监理单位未对管材进场进行检验，仅签署“合格”意见。进一步调查发现，A企业与监理单位私下约定，监理单位放松质量管控，A企业支付“协调费”50万元。该问题导致已改造渠系在2022年汛期出现3处管材破裂，影响2.3万亩农田灌溉。

4.设备价格虚高套取资金

2023年，A公司承担了某县农业水价综合改革项目，主要建设内容为采购安装计量设施设备。2024年1月，上述项目验收通过，结算价格为520万元，其中20台设备结算单价为8000元/台。审计发现，评审公司最初询价的设备价格仅为4010元/台，同年农业农村部门在高标农田项目中采购的相似设备价格也仅为4510元/台，虚高了设备价格。

（三）管护运行层面：管理失序与权益受损

1. 用水合作组织形同虚设

《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）明确“支持农民用水合作组织规范组建，发挥其在设施管护、水费计收等方面的作用”，但部分地区仅“挂牌成立”组织，未建立实际运行机制。如宁夏某县2020年响应自治区要求，在全县8个乡镇成立“农民用水者协会”，以村委会为依托，明确协会负责田间渠系、计量设施的管护及水费代收。审计组开展审计时，从“组织建设—运行机制—实际成效”三方面核查：一是核查协会备案资料，发现8个协会均已在民政部门注册，但未制定《管护章程》《水费代收管理办法》等制度，仅有1名村委会副主任兼任会长，无专职人员；二是延伸走访4个乡镇，发现协会未开展任何管护工作，当地实际实行“村民水管员”制度，即每个村聘请1名村民，每月支付500元补贴，负责收取水费并“兼职”管护；三是现场查看设施管护现状，抽查某村2019年安装的30套水电计量设施，发现12套因传感器进水损坏、8套因电线被盗无法使用，仅10套正常运行，水管员表示“没接受过管护培训，坏了不知道怎么修，也没经费买配件”；四是核查水费使用情况，发现水管员收取的水费全部上交乡镇财政，未留存任何管护经费，形成“只收费不管护”的恶性循环。

2. 水费征收缺位与设施失修

水费未按规定收取造成管护资金缺口，引发渠系破损淤堵问题。某县2021年制定水价政策后，也未实际征收水费，导致灌区10.11公里渠系因无维护资金年久失修，影响约5000亩耕地灌溉。

3. 水价层层加码加重农民负担

部分地区违背“不增加农民负担”的政策原则，存在水价多层级违规加价收费的问题。某县核定粮食作物灌溉水价为0.071元/立方米，但灌区、乡镇、村委会三级逐级加价，最终向农民实际收取0.1元/立方米；且村委会将加价所得资金中的10万元用于违规支出，既加重了农民生产负担，也存在资金使用不规范的问题。

4. 奖补资金分配失准

奖补资金分配未结合用水效率与节水实绩，违背政策激励导向，导致节水激励功能失效。某县10万元节水相关奖补资金，未按用水管控成效、节水改造成果等核心指标分配，仅以耕地面积为单一分配依据；分配后，某镇等5个乡镇存在奖补资金滞留、违规挪用至办公经费等问题，既造成资金使用效益低下，也未能有效调动农民参与节水的积极性。

四、审计建议

农业水价综合改革是水资源治理能力现代化的重要载体，审计监督通过揭示政策落实、项目建设、管护运行中的典型问题，倒逼问题整改、规范资金使用、压实主体责任，为改革提质增效提供关键保障，推动改革从“完成任务”向“提质增效”转型，实现农业节水与农民权益保障的双赢。具体建议如下：

1. 建立“指标动态对接”体系，将省级下达的改革任务（如改革面积、计量覆盖率）转化为可量化审计指标，其中核心指标应包括计量设施使用率≥90%、水费征收到位率≥85%、奖补资金农户到位率100%，并与地方政府绩效考核挂钩。
2. 推行“三阶审计管控”流程，前期开展“需求审计”，核查项目立项与需求论证的匹配性与高标准农田、灌区改造等项目的衔接性，避免重复建设；中期开展“过程审计”，重点监控招投标、设备采购、资金拨付等关键环节；后期开展“成效审计”，结合改革后1—2年的节水数据、管护现状评估成效。
3. 强化“整改跟踪问效”机制，建立“问题清单—责任清单—整改清单”三单管理，实行“整改销号”，对整改不到位的地区暂停相关资金拨付。如江苏省推行该机制后，2023年农业水价改革审计发现的问题整改率从2021年的68%提升至92%。
4. 搭建“农户参与”平台，每个村设立“水利议事会”，由农户代表、村干部、水管员组成，参与水价制定、管护方案设计等决策，同时建立“设施管护积分制”，农户参与管护可兑换水费减免，提升参与感。

参考文献：

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4. [4] 中华人民共和国中央人民政府.取水许可和水资源费征收管理条例[EB/OL]. (2017-03-01)[2025-04-20]. https://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5219162.htm.