引言

宅基地制度改革是盘活农村低效闲置资产、促进城乡融合发展的关键抓手，这项改革始于2013年，但推进迟缓。究其缘由，制度设计的不完善和产权不明晰是重要原因。目前研究主要集中在宅基地制度产权与权能、流转机制、规划与用途管制和资源利用效率等方面。本文深入从社会基础变迁、制度环境调整、治理结构转型和资源配置优化四个维度，分析农村宅基地制度改革的动因。中国农村宅基地制度改革的内在逻辑是一个由历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑构成的有机整体。未来，宅基地制度改革仍将在这三重逻辑的交互作用下深化推进。

一、2013年以来农村宅基地制度政策演进脉络

（一）奠基与探索阶段（2013－2015年）

十八大后，新型城镇化加速发展，城乡二元结构矛盾凸显，宅基地闲置浪费与农民财产性收入不足问题突出。2013年十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”。首次在中央层面明确改革方向，要求“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中正式启动农村土地制度三项改革试点，在全国选定33个县（市、区）进行宅基地制度改革试点，俗称“三块地”改革。核心任务是探索宅基地有偿使用、自愿有偿退出、完善权益保障和取得方式的规范管理。

长期以来宅基地制度处于停滞状态，如何在确保农民居住权不动摇的前提下，盘活闲置资产、增加农民财产性收入，是推动乡村振兴的关键一步。这一时期，宅基地制度改革重点关注有偿使用和自愿有偿退出，进行局部小范围试点，最大程度控制改革风险。

（二）深化阶段（2016－2019年）

2016年中央一号文件提出“完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制”。2017年10月18日党的十九大报告提出乡村振兴战略，这一战略旨在解决农业农村农民问题，助推农村宅基地制度扩展深化。2018年中央一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置”，明确“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。宅基地权能分离的认识深化在宅基地制度演进研究中具有里程碑意义，为后续改革提供了核心理论框架。2018年《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》更是进一步细化了宅基地“三权分置”的改革路径和要求。

这一阶段33个试点地区以三权分置为指导改革的核心理论，明确了所有权、资格权、使用权分离的思路，探索了更丰富的模式，如资格权认定、使用权流转、盘活利用闲置宅基地和农房发展乡村旅游产业。制度演进重心从侧重于有偿使用和自愿有偿退出向适度放活使用权方向转移。

（三）法制化与推广阶段（2020－2023年）

2020年新修订的《中华人民共和国土地管理法》提出“户有所居”，允许农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，明确农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作。但其中未对“三权分置”和流转做出具体规定，留待后续解决。2020年《深化农村宅基地制度改革试点方案》提出在104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮范围更广，内容更深的试点。2021年《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》提出利用农村存量建设用地（含宅基地）发展乡村产业。2023年中央一号文件强调“深化农村宅基地制度改革试点，加快总结一批可复制可推广的经验成果，探索宅基地‘三权分置’有效实现形式”，要求“稳慎推进”。

新《土地管理法》为改革提供了基本法律依据，奠定了“户有所居+盘活利用”的基调。新一轮大规模试点，在确保农民权益不受损害，风险可控的前提条件下进行。探索“三权分置”具体实现形式，为全国范围内推广积累更成熟的经验，构建“三权分置”的操作性制度框架。

（四）展望与深化阶段（2024－至今）

2024年后，上一轮试点进入收官阶段，亟需形成全国性制度规范。按照当前发展趋势及社会需求，国家层面可能出台专门的宅基地管理条例或法规。而持续强调“稳慎”与“保障”，意味着国家在放活使用权的同时，会依旧秉持以人为本理念，重视农民权益保障。而在2025年中央一号文件中明确提到宅基地“三不得”原则。这一规定进一步强化了宅基地的“身份属性”，明确杜绝外部资本无序侵占农村土地资源。

二、宅基地制度变迁的动因分析

（一）社会基础变迁

任何一项制度并非凭空产生或改变，而是深深植根于其所处的社会土壤——包括人口结构、家庭形态、经济基础、价值观念、治理能力以及城乡关系的深刻变化。制度变迁既是对这些社会基础变化的回应，反过来也将重塑社会基础本身。宅基地制度的深刻变革本质上是中国快速城市化进程中，传统农民身份与需求多元化、社会结构瓦解、城乡关系重构等一系列社会基础巨变的必然结果。

首先，农村青壮年劳动力大规模持续性向城镇流动，农村人口老龄化、空心化加剧，大量宅基地和农房季节性甚至长期闲置。同时农民生计模式呈现多元化，渴望有更多财产性收入，对宅基地的生存生活依赖程度降低，但对其使用权价值效应提出诉求。其次，村民的产权意识、市场观念、法治观念显著增强。对传统的“祖业”观念有所淡化，更看重财产的当下价值和可交易性。对集体所有权、成员个体资格权和使用权的边界更加敏感。最后，现如今城乡关系正处在重构阶段，从城乡二元分割逐步走向城乡融合。城市中的资本、技术、人才开始到农村寻找发展机会，城市居民希望借助乡村的湖光山色放松身心，甚至还有一大批返乡人员对农民闲置房屋有着强烈的居住需求，但不得购买宅基地。这些都直接或间接的体现出对宅基地的需求。

（二）制度环境调整

直至2018年提出探索宅基地“三权分置”之前，二权时期的核心是宅基地的集体所有权和农民使用权分离。“三权分置”的提出，特别是“使用权”的分离与放活、探索自愿有偿退出、允许盘活利用闲置宅基地发展乡村产业，都是对人口流动与资源闲置现实的直接回应。而且改革中资格权认定成为关键，也正是人口结构复杂化的体现。尽管“适度放活宅基地和农民房屋使用权”的提出是谨慎且有条件的，但这为城乡要素流动打开制度性窗口。“三权分置”理论本身也是明晰产权的努力；新《土地管理法》明确农业农村部门管理职责，推动确权登记颁证。改革试点重点探索资格权认定、流转规则、收益分配机制，试图构建更清晰、公平、可操作的制度框架。此后，中央1号文件要求“稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。”2023年全面推行农村宅基地确权登记工作，将农村房地一体的宅基地纳入统一的不动产登记系统，同时农民可以依法继承、赠予和流转自己的宅基地，还可以将其抵押或者作为股权入股等。2025年中央一号文件要求全面推开“房地一体”确权登记，将宅基地使用权与房屋所有权统一登记，颁发不动产权证书。确权后，农民可依法行使抵押融资和流转收益两项权利。此外，农民可“带权进城”，进城农民无需以退出宅基地作为落户条件。

2013年以来农村宅基地制度的重大调整，为系统性完善奠定了制度基础。不论是制度设计的创新，还是管理规范的强化，彰显着制度环境对宅基地制度发展的结构性支撑。

（三）治理结构转型

宅基地制度的变迁，绝非简单的政策调整，而是中国国家治理体系与治理能力现代化在农村土地管理领域的集中体现。它深刻反映了治理逻辑从单一管理向多元协同、从粗放管理向精细治理、从政策驱动向法治引领的结构性转型。制度变革既是治理目标上升的要求，也是治理结构自身演化的必然结果。

过去宅基地制度的核心目标是保障农民基本居住权、维护农村稳定，充当“稳定器”功能。2013年后，国家治理目标升级为乡村振兴和城乡融合发展，要求盘活农村沉睡资产、增加农民财产性收入、优化城乡要素配置。这要求宅基地制度从单纯的管控转向“保障+激活”的双重逻辑，治理目标更加多元、综合。宅基地问题复杂敏感，如果全国“一刀切”，则会面临巨大风险。新型治理思路体现为中央加强顶层设计，典型的就是“三权分置”理论的提出和新《土地管理法》的修订，来明确改革方向和底线；同时大范围、多层次授权地方试点，鼓励地方在中央框架下探索具体实现资格权认定、退出补偿等。这种治理模式是应对复杂性问题、降低改革风险和积累制度知识的关键治理策略。

（四）资源配置优化

2013年以来的宅基地制度变革，本质上是国家面对城乡发展格局巨变、对农村土地资源配置进行系统性矫正的必然结果。同时更是民众在面对城乡发展格局巨变以及旧制度下农村土地资源配置失衡时，追求资源配置效率的一种必然结果。它反映了一种自下而上的制度改革诉求。一方面，伴随着快速城镇化，大量农民离开乡村，导致宅基地和农房大片闲置。这些土地和房屋作为重要的存量资产，在旧时制度下无法转化为有效资本。从效率的角度来看，这种资源的闲置无疑是一种极大的阻碍，因此民众渴望通过改革来打破这一困局，让闲置的宅基地能够被合理利用，转化为有生产力的资源。另一方面，对于未离乡的人口，宅基地基本仅体现居住功能，其潜在的价值难以有效实现，这限制了宅基地在资源优化配置中的作用。而且，村庄内部缺乏规划引导，宅基地布局散乱，也造成土地利用的粗放与低效。在这种情况下，民众为了提升资源配置效率，期望通过制度改革来优化宅基地的布局和利用方式。

旧制度的失衡和新制度平衡的探索恰恰是我国宅基地制度变迁的核心逻辑。我们所追寻的平衡点并非固定，随着城镇化阶段、乡村发展水平、农民观念的变化以及各地试点经验的积累，对效率与公平的关注和实现方式也在动态调整。

三、宅基地制度变迁的内在逻辑梳理

（一）历史逻辑

制度变迁是中国城乡关系从二元割裂走向融合发展的历史必然趋势。新中国成立后至改革开放前，实行集体所有、农民使用的居住保障模式。这一时期的内在逻辑是通过土地公有制和福利分配，实现社会秩序重建与基本生存保障；改革开放后至21世纪初，逻辑重心转向在保障基本居住功能的前提下，加强土地资源管理，防止土地兼并和耕地流失；21世纪初至今，面对城乡发展失衡、农村“空心化”、农民财产权利诉求增强等新问题，历史逻辑在此发生了根本性转变。

制度必须打破封闭性，促进城乡要素对流。新时代城镇化引发2.8亿农民工离乡，导致村庄空心化，宅基地闲置率超20%。旧制度下，人地分离矛盾进一步激化，出现城市缺地、农村闲地局面。农民与土地关系也从仅终身住宅功能转向人口保障与流动并存。农地关系也经历着深刻重构。

（二）理论逻辑

宅基地制度的改革，是关于土地产权理论在中国实践中的应用与创新。宅基地制度变迁研究需穿透政策表象，厘清其理论内核。

每一次的重大改革，都是通过权属关系重构优化资源配置，核心逻辑在于降低制度性交易成本。这虽与科斯定理“明晰产权降低交易费用”的原则呼应，但绝非简单套用。从“两权模糊”到“三权分置”，中央试图以“权利束”细化来推动宅基地制度探索。所谓“权利束”细化，实则是通过所有权、资格权、使用权分立，在保障农民居住权的前提下激活资产价值，平衡公平与效率张力。“三权分置”是对产权“权利束”理论的伟大实践和中国特色化创新。意味着摸索到了公有制与市场经济相结合的有效实现形式。

从早期的主要由政府自上而下推动，以实现宏观战略目标，到当前许多成功的试点改革都呈现出诱致性特征。理论逻辑表明，有效的制度变迁必须是自上而下的顶层设计与自下而上的基层创新相结合。同时，打通城乡要素流动通道，以土地的“活化”带动人才、资本、技术下沉，从而推动城乡融合发展。

（三）实践逻辑

宅基地制度变迁的实践逻辑是基于现实问题导向的渐进式改革。从33县到104+3县的试点改革，分地区、分层级、多批次地测试政策组合，用行动积累了改革经验。政府在宅基地制度改革中充分发挥引领作用，善用各项政策工具，精准施策解决关键问题。当遭遇缺地问题时，则允许存量宅基地转为集体经营性用地，以缓解产业用地压力；在风险防控方面，提倡“稳慎推进”原则，降低改革风险；宅基地流转范围方面，提出流转以县域为主等措施。这些举措体现出政府对耕地保护、生态安全和农民权益与社会稳定这“三条红线”的敬畏以及对激活基层经济活力的深切关怀。实践逻辑是改革最直接、最紧迫的推动力，往往来源于现实中的突出矛盾和多元化目标群体诉求。

四、结论

宅基地制度改革是顺应历史发展大势所趋、不断更新理论认知以及扎实推进实践落地生根的综合体现。背后蕴含的内在逻辑，生动彰显了中国改革独树一帜的适应性创新特质——既严守底线，确保土地所有制稳固、农民权益不受损，又以结构性赋权为关键抓手，充分激发土地的潜在发展活力，最终在乡村振兴与共同富裕的实践中起到关键作用。

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