引言

低空经济作为新质生产力的典型代表，正成为推动经济高质量发展的新引擎。2021年《国家综合立体交通网规划纲要》首次将低空经济写入国家规划，2023年中央经济工作会议将其列为战略性新兴产业，2026年政府工作报告进一步定位为新兴支柱产业。据测算，2024年我国低空经济市场规模已达6702.5亿元，2026年预计突破1万亿元。然而，在产业蓬勃发展的背后，治理体系的碎片化问题日益凸显。低空经济涉及航空、交通、工信、应急等多个政府部门，涵盖研发、制造、运营、服务等多个环节，其全链条治理面临纵向权责模糊、横向协调乏力、功能分割严重、公私脱节明显等多重困境。这些困境并非单纯的技术或管理问题，而是深层的制度结构性矛盾。

整体性治理理论作为20世纪90年代以来公共管理领域的重要理论创新，强调以协调、整合、责任三大机制解决治理碎片化问题。本文基于整体性治理理论的“协调-整合-责任”分析框架，系统诊断低空经济全链条治理的碎片化困境，揭示其生成机理并提出整体性重构的优化路径，以期为推动低空经济治理现代化提供理论参考。

一、理论基础与分析框架

（一）整体性治理理论的核心要义

整体性治理理论兴起的直接动因是对新公共管理运动导致“碎片化”后果的反思。20世纪80年代以来，以英美为代表的西方国家推行新公共管理改革，强调功能分化与专业化管理，却带来了部门各自为政、公共服务效能低下的负面效应。希克斯指出，新公共管理导致的碎片化问题主要表现为重复建设、功能失调和协调缺失，需要通过整体性治理加以克服。整体性治理理论强调以公民需求为导向，通过三大核心机制实现治理转型：协调机制在不同治理层级、部门、功能之间建立有效的沟通与对话；整合机制将分散的治理资源、职能和流程进行系统化重组；责任机制明确各治理主体的权责边界并建立有效的监督问责体系。该理论还强调数字技术在打破信息孤岛、实现治理数据互联互通中的关键支撑作用。

（二）“协调-整合-责任”分析框架

协调维度关注纵向上的中央与地方和横向上的不同职能部门的权责配置与协作机制，纵向协调要求明确各级政府治理边界，横向协调要求建立跨部门信息共享与协商机制。整合维度关注治理职能的归并与流程再造。功能整合要求将分散在各部门的相近职能进行归并，减少职能交叉与监管真空；流程整合要求优化审批流程，提高治理效率。责任维度关注权责一致与监督机制，要求在整体性治理框架下清晰界定各主体职责，并建立有效的监督评估和问责机制。这三个维度相互关联、层层递进，为诊断低空经济治理碎片化提供了系统的理论工具。

二、低空经济全链条治理的碎片化困境

（一）纵向权责模糊

低空经济治理涉及空军、民航局、地方政府等多主体，但在空域管理、飞行审批、安全监管等方面的权责配置尚未完全理顺，突出表现为审批层级过多、效率低下。临时急用的低空飞行项目，政府审批速度难以满足实际需求。从整体性治理的纵向协调视角审视，当前核心问题是“条块分割”体制下的权责错配。中央政府负责顶层设计，地方政府负责具体实施，但两者边界不清，出现“看得见的管不着、管得见的看不见”的尴尬局面。各层级缺乏有效的沟通联动机制，申报项目往往需在省、市、县多级重复审批，显著加大了低空飞行的非技术性成本。具体而言，空域管理权与使用权分离，宏观规划权属中央，审批权分散在各级民航和军事部门，企业需同时向多层级多系统申请，协调成本高昂；政策制定权与执行权脱节，中央政策在传导过程中出现信号衰减和执行偏差；监管权与处罚权分离，日常监管由民航部门负责，部分处罚权归属公安部门，导致执法效率低下。

（二）横向协调乏力

低空经济治理涉及航空、交通、公安、工信、应急、市场监管等多个职能部门，横向协调乏力是制约治理效能的重要瓶颈。各部门在职责划分、监管标准、信息共享等方面存在交叉重叠或空白地带，容易出现多头管理或管理真空。目前政府缺乏针对低空经济的专业化对口部门，多部门互相扯皮、推卸责任的现象时有发生。横向协调面临三重障碍：其一，职能边界模糊，各部门职能定位不够清晰，缺乏明确的协作“接口”定义；其二，利益冲突，部门保护主义倾向阻碍实质性合作；其三，信息不对称，各部门信息资源分散，缺乏统一共享平台。以无人机配送业务为例，其涉及民航局的飞行许可、工信部的产品标准、交通部的运输资质、公安部门的安全监管、市场监管总局的食品安全监管等多个部门，企业需分别申请，审批周期长、重复提交材料多，严重制约商业模式创新。

（三）功能分割严重

低空经济全链条涉及研发、制造、测试、认证、运营、服务等环节，在现行体制下由不同部门分段管理，缺乏全链条治理视角。研发由科技部门管理，制造由工信部门管理，运营由民航部门管理，安全监管由应急和公安部门负责。这种分段管理模式忽视产业链的内在关联性，导致监管标准碎片化和治理资源分散化。功能分割还导致监管标准不统一。以无人机飞行高度为例，不同地区空域管理部门规定存在差异，给跨区域飞行和企业合规经营带来困难。同时，不同部门制定的适航标准、安全标准存在交叉矛盾，影响整体监管效能。在基础设施建设领域，起降场、通信导航、气象服务、空管信息系统等分别由不同部门规划和建设，缺乏统筹协调，导致布局不合理、重复建设和标准不统一。

（四）公私脱节明显

低空经济高度依赖市场主体参与，但政府与市场的协同机制尚未有效建立。政府监管往往侧重于管控而非服务，对市场主体需求响应不够及时。公私脱节突出表现为一方面政策制定缺乏对市场需求的充分调研，政策供给与市场需求不匹配；另一方面，市场主体面临政策不确定性带来的风险，创新动力受到抑制。整体性治理强调政府、市场、社会等多元主体的协同参与，构建共建共治共享的治理格局，但当前低空经济实践中政府与市场关系失调的问题较为突出。

三、困境生成的机理分析

（一）条块分割体制的深层约束

条块分割是我国行政体制的基本特征，也是治理碎片化的深层根源。在“条条”维度，不同职能部门按各自职责分工管理，缺乏跨部门协调机制；在“块块”维度，不同层级政府之间存在信息不对称和利益分化。从整体性治理视角分析，条块分割的影响体现在三个层面：纵向的委托代理困境为中央与地方之间因信息不对称和激励不相容，可能出现机会主义行为；横向的“部门主权”现象为各职能部门形成相对独立的势力范围，对跨部门协作构成结构性障碍；条块之间的“张力效应”为专业化逻辑与属地化逻辑存在内在冲突。这种双重碎片化导致治理资源配置效率低下，既存在重复投入，也存在严重不足。

（二）属地管理与跨域流动的结构性矛盾

低空经济具有天然的跨区域流动特征，与属地管理体制之间存在结构性矛盾。无人机飞行往往涉及多个行政区划，但现行审批和监管以属地管理为主，跨区域飞行的协调成本高昂。整体性治理强调打破行政区划边界，实现治理资源的跨区域流动和优化配置。然而属地管理仍是基层治理的基本原则，地方政府对辖区内事务承担主要责任，地方保护主义倾向推高了经营主体的制度性交易成本，阻断了产业的网络外部性与规模经济效应。

（三）技术创新与制度滞后的发展性张力

低空经济是技术创新的产物，但制度供给明显滞后于技术发展。无人机、eVTOL等新技术的快速迭代挑战着传统监管框架，现行法规标准难以有效覆盖新技术、新业态。整体性治理强调以问题为导向，而非以规则为导向，主张根据治理情境变化灵活调整治理策略。在低空经济领域，技术创新不断突破传统边界，倒逼制度创新，但制度变革的渐进性与技术迭代的爆发性之间存在时间错位，导致治理真空和适应性不足。

（四）多元利益冲突的叠加效应

低空经济涉及中央与地方、政府与市场、安全与发展等多重利益关系，多元利益冲突是治理困境的重要成因。整体性治理理论的核心贡献之一，就是提供了协调多元利益冲突的分析框架和实践工具，强调在多元利益格局下，治理的关键在于建立有效的利益协调机制，实现和而不同的治理目标。在低空经济领域，多元利益冲突主要表现为：中央空管委与地方政府之间的空域管理权之争、民航部门与公安部门之间的安全监管主导权之争、地方政府之间的产业竞争与区域合作之争。这些利益冲突相互交织、相互强化，构成了碎片化困境的深层动力。

四、整体性治理的优化路径

（一）纵向协调

针对纵向权责模糊，需按照权责对等、上下贯通的原则，理顺央地关系。第一，在国家层面成立低空经济发展领导小组，统筹协调各部门职责，形成“中央统筹、地方负责”的格局。第二，合理划分地方事权，在中央总体框架下赋予地方政府差异化实施细则的自主权。第三，建立纵向协调的信息平台，依托数字化手段实现政策信息的双向流动。第四，将低空经济发展成效纳入地方政府绩效考核体系。借鉴国际经验，美国联邦航空管理局实行垂直管理体制统一管理全国空域，避免了央地权责冲突。中国可在借鉴基础上，建立适合国情的低空经济纵向治理框架，保持中央统一管理权与地方灵活执行权之间的平衡。

（二）横向整合

针对横向协调乏力，需建立跨部门协作机制。第一，建立跨部门联席会议制度，由政府主要领导牵头，定期协调解决跨部门重大问题。第二，推进监管标准统一，组织相关部门梳理整合现行标准，消除冲突，减少企业合规成本。第三，建设统一的低空经济信息管理平台，打破信息壁垒，实现实名登记、飞行审批、安全监管等数据共享和业务协同。第四，在条件成熟地区试点综合执法改革探索“一支队伍管执法”模式。

（三）公私协同

针对公私脱节，需推动政府与市场的良性互动。既要明确政府与市场的边界，政府承担规则制定、安全监管、公共服务职能，市场发挥资源配置决定性作用；又要建立政企协商机制，定期召开座谈会，听取企业诉求，提高政策制定的针对性和有效性，还要培育低空经济行业协会，发挥行业自律作用；更要畅通公众参与渠道，完善公众参与低空经济治理的机制。

五、结论

本文基于整体性治理理论的“协调-整合-责任”分析框架，系统分析了低空经济全链条治理的碎片化困境及其生成机理，并提出了整体性重构的优化路径。研究发现：低空经济治理面临纵向权责模糊、横向协调乏力、功能分割严重、公私脱节明显四重困境；这些困境是条块分割体制、属地管理与跨域流动矛盾、技术创新与制度滞后张力以及多元利益冲突共同作用的结果；破解之道在于从纵向协调、横向整合、功能整合、公私协同四个维度系统推进，形成整体性治理格局。

本研究拓展了整体性治理理论在新兴产业治理领域的应用，为理解跨界融合产业的治理规律提供了理论参考。实践中，推动低空经济高质量发展，需要以整体性治理理念为指引，以数字化转型为支撑，以制度创新为保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的治理体系。同时应警惕“整体性陷阱”——过度追求整体性而忽视专业化、过度强调协调而牺牲效率的风险，在整体与专业、协调与效率之间寻求动态平衡。

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