引言

在乡村振兴战略背景下，如何有效激活农村长期闲置的存量资产，特别是规模庞大的闲置宅基地，已成为乡村发展研究中的核心议题。近年来，“企+地+人”的合作模式在多地逐渐兴起。该模式的基本运行逻辑是：由运营企业注入资本并提供管理支持，村集体整合宅基地等土地资源，原住村民则提供劳动力，三方协同发展乡村旅游、文化创意等新兴业态。这一模式在设计上具有清晰的逻辑闭环，旨在有效整合资本、土地与劳动力要素，实现三方协同发展。

然而，实际运行情况远比理想化的设计模型更为复杂。即便在精心打造的样板村中，所获得的反馈也并非全然积极。部分村民指出安置房产权证长期无法办理，部分村民感慨自身仅能参与务工而无法在村庄公共事务决策中发声，还有部分村民对当前运营良好的民宿业态未来经营的稳定性表示担忧。现有研究主要集中于闲置宅基地流转路径、“三权分置”产权改革及退出机制，而对“企+地+人”或“公司+合作社+农户”类合作模式的探讨，大多停留在模式归纳与效益评估层面，较少从制度性摩擦视角系统解析该模式在“人—地—企”三维交织下面临的可持续运行障碍。

本研究旨在从制度性摩擦视角，系统解析“企+地+人”模式在“人—地—企”三维交织下面临的可持续运行障碍。为此，本文选取南京市石山下村与垄上村两个典型案例，通过参与式观察与半结构式访谈，深入考察“企+地+人”模式在现实场景中的实际运行状况，梳理该模式运行中易出现阻滞的关键环节，并探讨如何通过适配的制度设计推动该模式更加顺畅、可持续地运行。

一、 研究案例与方法

本研究选取南京市的两个代表性典型案例进行深入分析，旨在探究不同运营模式下的乡村发展路径。第一个案例是位于溧水区的石山下村，其运营模式可归纳为“政府搭台、企业唱戏”：具体而言，区产业集团负责前期的基础设施投入与房屋收储，为发展奠定基础；随后引入专业文旅公司负责整体运营，通过市场化机制激活乡村资源。第二个案例是高淳区的垄上村，其运营模式为“国资主导、整体操盘”：由区属漫耕公司作为唯一运营主体，对村庄实施统一的规划、改造与经营，实现了从设计到执行的全流程管控。

我们在这两个村庄进行了为期数月的田野调查，综合运用参与式观察和半结构式访谈的研究方法。调查期间，对包括原住村民、返乡创业者、企业员工和村干部在内的十余位关键知情人士进行了深度访谈，每次访谈持续时间约为半小时，访谈内容围绕模式运作、利益分配和社区参与等核心议题展开。这些一手资料不仅记录了各方主体的真实体验与观点，还揭示了实践中的具体挑战与创新，为我们系统理解“企+地+人”模式的内在张力提供了丰富而细致的素材。

二、 “人、地、企”三维度的困境解析

通过对“企+地+人”模式在微观层面进行深入分析，可以发现其困境并非源自单一维度，而是沿着“人”“地”“企”三条线索相互交织、彼此强化，共同构成了一种结构性约束。

（一）“人”维度：权益悬置与决策边缘化

在石山下村，问题主要集中于开发完成后的权益保障阶段：村民响应号召交出老宅、迁入安置房后，此前承诺办理的产权证长期未能落实，这不仅使他们在法律上处于权属不明的状态，也导致资产流转、抵押融资等后续权益难以实现。有村民反映：“房产证到现在都没下来……家里下水不通，打了12345也没人来修。”这种“最后一公里”的权益悬置，严重消耗了村民的耐心与信任，同时也揭示了企业在履行长期承诺方面的惰性以及行政协调机制的失效。而在垄上村，问题更多体现于开发启动前的决策参与阶段：漫耕公司凭借其资本与规划能力，掌握了项目开发的绝对话语权，村民在整个开发过程中缺乏参与机会，仅被视为资源与劳动力的提供者，而非乡村发展的合作伙伴。有村民坦言：“规划是上面定的，我们只知道租金多少。”这种被排斥在决策圈外的处境，使得村民对村庄的未来发展缺乏主人翁意识，被动接受安排，一旦项目遇冷或利益分配不公，极易积累不满情绪。

（二）“地”维度：静态规划刚性与弹性不足

该问题在两个村庄中均有显现，然其具体表现形式各异。石山下村在初始规划阶段，基于当时的人口结构和产业规模，设定了宅基地及相关配套设施的容量。这种“定格”式规划旨在实现一劳永逸的效果。然而，随着村庄环境改善与就业机会增多，约30%的外出务工人员选择返乡。返乡人口在结婚生子后，家庭结构发生变化，致使原有住房容量迅速不足，新增人口面临无地可批、无房可建的困境。一位年轻村民表示：“原先家庭仅有三口人，现今增添妻儿后，100平方米的住房面积显然不足。”这表明，“一次性规划、静态盘活”的理念在应对动态变化的社会需求时显得力不从心，缺乏必要的预留空间和弹性调整机制。垄上村的问题在于，国有资本平台对土地实施集中流转和强力管控，虽确保了开发的整齐划一与规模效应，但无形中形成了壁垒，压缩了村民利用自家宅院或集体建设用地从事小型餐饮、手工作坊等自主创业的空间。这导致土地利用方式趋向单一化和景区化，反而抑制了乡村内在的多元化经济活力。

（三）“企”维度：运营脆弱与风险分担缺失

两个村庄均不同程度地面临“运营脆弱性”的挑战，这凸显了外部资本与乡村结合的不稳定性。石山下村的标杆项目“未见山”酒店因运营方更替，导致服务品质与营销策略衔接不畅，客流量显著下滑，甚至一度停业；垄上村的民宿项目亦曾因市场遇冷及同质化竞争而短暂歇业。这些波动揭示了当前合作模式的一个核心缺陷：风险分担机制的缺失。合作初期，企业凭借资本与专业优势主导项目，并享有主要收益；然而，当市场风向转变、经营陷入困境或运营主体发生变更时，所有风险均直接转嫁至项目本身及与之绑定的村民群体。企业可依据合同条款退出离场，而遗留的就业岗位流失、资产闲置、社区氛围消散等问题则需由村庄承担并处置。这警示我们，成熟的合作模式不仅需能“同富贵”，更应能“共患难”，必须在制度设计上预先嵌入风险共担、利益共享的长期绑定机制，否则乡村发展将始终陷入“项目进场－短暂繁荣－企业撤离－再度沉寂”的循环之中。

维度	核心问题	制度根源	案例表现
人	权益悬置＋决策缺位	边界规则模糊／聚合规则缺失	产权证未办理；无议事席位
地	静态规划／业态单一化	信息规则与位置规则僵化	无预留回流用地；自主创业受限
企	运营脆弱／风险外溢	范围规则（风险共担）缺失	主体更替致停业；无退出交接条款

三、 迈向可持续的制度修复方案

针对上述困境，采取零散化的应对策略难以解决问题，反而可能致使矛盾延迟或转移，因此亟待构建一套系统性的制度修复方案，从“人、地、企”三个维度协同推进，形成相互支撑、长效治理的有机整体。

在“人”的维度，核心在于实现从“保障”到“赋能”的根本性转变。首要任务是切实履行既有承诺，通过规则刚化与流程透明化，彻底解决产权证办理等历史遗留问题，以此重建政府、企业与村民之间的信任基础。更为关键的是，需通过科学、包容的制度设计，促使村民从被动接受者与旁观者转变为乡村振兴的积极参与者与共建共享者。具体而言，应在村企合作的组织架构与治理机制中，为村民代表设立具有实质影响力的固定决策席位，并通过定期议事、票决制度等安排，确保其在收益分配方案、重大项目引进、长期发展规划等核心事项上享有不可虚置的发言权与监督权。同时，政府与企业应协同投入资源，开展面向村民的长期性、系统性技能培训与职业指导，不仅传授实用技术，更注重培养市场意识、管理能力与协作精神，助力村民逐步从依赖简单体力劳动的劳动者，成长为能够胜任项目运营、本地管理、品牌营销、服务接待等多重岗位的复合型人才，从而真正获得可持续发展的能力。

在“地”的维度，核心在于引入并践行弹性化、可持续的发展理念，彻底摒弃僵化、静态的规划模式。在编制或修订村庄规划时，必须超越“一次性蓝图”的局限，为村庄未来产业的升级迭代及生活方式的演进预留充分的弹性空间与适应性接口。例如，可试点实施并规范宅基地的复合利用政策，在确保安全且符合乡村风貌整体管控要求的前提下，允许村民将闲置农房有序改造为兼具居住与民宿、文创、电商等经营功能的“住改商”空间，从而激活宅基地的财产功能与市场活力。针对因人口回流与人才下乡而产生的新增居住与产业空间需求，应确立“内涵挖潜、集约优先”的原则，通过闲置宅基地整理、废弃集体建设用地再利用、公共空间功能复合等途径，优先从村庄内部盘活存量建设用地资源予以满足，严格限制建设用地规模无序扩张，以守护乡村生态基底与田园风貌。

在“企”的维度，核心在于重塑企业在乡村发展中的角色定位，通过制度约束与激励并举，引导其实现从短期“资源收割者”向长期“价值共创者”的深刻转型。对政府而言，必须在项目合作协议中强制纳入权责对等的风险分担与约束条款，例如设立由企业与村集体共同注资的风险共管基金以应对市场波动，并明确运营方退出时的资产移交、人员安置、资料交接等具体义务与违约责任，防止企业“赚快钱、甩包袱”。针对国资平台、大型投资商等强势参与主体，应着力改革其绩效考核与评价体系，将带动本地稳定就业、促进村民可持续增收、开展社区公益服务、保护乡土文化等社会效益与社区融合指标，置于与经济增长、投资回报等经济指标同等甚至更为优先的地位，并通过税收优惠、声誉表彰等配套措施，引导其将部分利润用于社区再投资、公共服务改善与本地能力建设，从而真正转型为与村庄血脉相连、共同成长的共益型企业。

四、 结论

“企+地+人”模式为闲置宅基地的盘活提供了一条具有前景的路径，然而，其实施过程并非坦途，涉及诸多深层矛盾，例如产权界定模糊、多方利益博弈以及长期运营风险等。该模式的成功并非取决于资本规模或建筑外观的华丽，而是依赖于能否构建一套精巧、公平且具备韧性的制度框架。此框架需立足于地方实际，并具备动态适应外部环境变化的能力。具体而言，该框架必须保障“人”的权益，即确保农民在宅基地流转过程中充分享有知情权、参与权与收益权；激活“地”的弹性，通过规划调整与用途管制，释放土地资源潜力，以支持农业、文化旅游或康养等多元业态发展；引导“企”履行责任，督促企业在投资开发中恪守契约精神，并兼顾社区福祉与环境可持续性。唯有当“人”“地”“企”三者形成相互支撑、彼此成就的闭环系统，并通过持续的制度创新与协同治理，“企+地+人”模式方能从理想概念转化为可持续的现实，从而为乡村内生发展注入持久活力。

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