引言

基层是国家治理体系的末梢神经，也是制度供给与社会需求之间张力最为集中的场域。近年来，我国大力推进基层治理体系和治理能力现代化建设，2025年《政府工作报告》明确提出“创新和完善社会治理”“加大保障和改善民生力度，提升社会治理效能”等重点工作；2026年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）明确提出“社会治理和公共安全治理水平明显提高”的总体目标，要求“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，完善共建共治共享的社会治理制度，推进社会治理现代化”，并对基层社会治理创新提出新要求。与此同时，《纲要》强调“加强党建引领基层治理和基层政权建设，全面实施乡镇（街道）履行职责事项清单，健全村（社区）工作事项准入制度”，中央编办进一步明确，全面建立乡镇（街道）履职事项清单是“加强基层治理体系和治理能力现代化建设的基础性制度安排”。这些来自顶层设计的战略部署，为基层治理体系和治理能力现代化建设既指明了方向，也提出了更高要求。

在此背景下，各地涌现出一批具有区域辨识度的治理创新模式。其中，浙江省“141”基层治理体系，被誉为浙江基层社会治理的金名片。然而，“141”体系并非一成不变的制度设计。自2019年初步建成“一中心四平台一网格”以来，这一架构经历了数轮迭代升级：2021年全省“县乡一体、条抓块统”改革现场推进会在衢州召开，推动“152”体系与“141”体系衔接贯通；2022年，全省“141”体系建设工作会议要求将其与公共卫生事件防控指挥体系融合联通；2025年以来，衢州市进一步推动“四板块”实体化运行，矛盾纠纷调处、社会治安防控、应急指挥管理、社会工作服务四大板块从职能标签走向实体运作。这一连串变迁引发了一个核心问题：驱动“141”基层治理体系持续演进的深层逻辑是什么？

理解“141”基层治理体系转型的关键在于把握两条并行线索：一条是“应急线”——体系在重大突发公共事件的冲击下不断调试、完善，呈现出鲜明的“问题—反应”演化特征；另一条是“制度线”——体系从经验驱动逐步走向规则驱动，制度化、法治化程度持续提升。两条线索交汇处的核心命题，是从“应急探索”到“法治适配”的范式转型。这一转型既是对传统运动式治理“有统无分”弊端的有意识纠偏，也是对中国式基层治理现代化统合韧性机制——党的领导统合下条块协同与多元共治的有机统一——的再发现与再制度化。

一、分析框架：理论整合与概念厘定

为深入剖析“141”基层治理体系的转型逻辑，需构建一个整合性的理论分析框架，该框架融合了整体性治理、统合韧性、条块关系与制度变迁等多个理论视角，在不同分析层面上构成互补：整体性治理关注治理形态的理想类型，统合韧性关注组织韧性的建构路径，条块关系关注结构性约束，制度变迁关注演化逻辑。综合运用这些视角，能够较为立体地揭示“141”基层治理体系转型的多重逻辑。

首先，整体性治理理论为诊断基层治理的碎片化困境提供了基础性视角。这一理论强调以公民需求为导向，通过理念、结构、流程的整合来克服传统科层制下的功能碎片化问题。在国内公共管理研究中，该视角被广泛用于分析数字技术如何赋能基层精细化治理。然而，学界也注意到数字技术赋能面临理念转向滞后、技术运行差异、结构阻力较大和数据标准欠缺等实际挑战，更可能引致数字悬浮和“指尖上的形式主义”。因此，真正的整合治理不能仅停留于技术工具层面，还需要组织体制的根本性变革。

其次，统合韧性概念将韧性理论与统合治理相结合，强调在党组织领导下，通过协同整合、资源共享和灵活适应，实现基层部门专业化与综合化的有机统一。“统合”意味着在条块分割体制弊端面前，以党的组织网络为纽带进行有统有分、统分结合的整合协调。这一概念与“条块悖论”研究形成互补，后者揭示基层治理创新实践中，条块之间的非均衡关系可能催生伪创新、创新泛化等偏差现象。因此，统合韧性的建设不仅是对条块分割的克服，更是对创新异化风险的制度约束。

最后，制度变迁理论则为理解法治化转型提供了动态分析工具。基层治理的法治化本质上是一种制度变迁，“是以一整套融入了现代法治理念的法律治理机制取代传统内生制度的过程”。在中国语境下，法治适配区别于西方路径的特殊性在于，它并非简单的从人治到法治线性进程，而是嵌入于党领导下的统合治理模式之中。乡村治理法治化需要在国家制度建构与基层生活实践之间寻找互融的桥梁，对于“141”基层治理体系而言，法治适配意味着体系从任务驱动转向规则驱动，即基层权责不再仅依赖上级行政命令的分配，而是日益通过清单管理、准入机制、合法性审查等制度安排加以规范化和法治化。

二、演化脉络：从“应急闯关”到“制度定型”

“141”基层治理体系的演进并非线性规划的结果，而是在外部冲击、制度试验与顶层设计多重力量作用下持续形塑的过程。如表1所示，这一演化脉络清晰地勾勒出从应急驱动向制度驱动的转型轨迹。

（一）萌芽与初建（2019—2020）

2019年是浙江基层治理体系的关键转折年。当年，浙江探索开展社会治理领域“最多跑一地”改革，分类推进县级社会矛盾纠纷调处化解中心建设，全面加强基层治理四平台和全科网格建设，初步构建起“一中心四平台一网格”上下贯通、左右联动的社会治理体系。此时“141”基层治理体系仍处于探索成型阶段，“一中心”是县级矛调中心，“四平台”指综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能平台，“一网格”是村（社）全科网格。2020年3月，习近平总书记在浙江考察时调研安吉县矛调中心并给予充分肯定，为这一架构注入了重要的政治势能。这一阶段的核心特征是平台搭建与理念导入，体系的功能定位尚以信息流转和业务交办为主。

（二）公共卫生事件倒逼与“平战转换”考验（2020—2022）

公共卫生事件成为检验“141”基层治理体系成色的第一块试金石。防控的复杂性和全天候特性，倒逼基层治理体系将公共卫生应急管理嵌入日常治理结构。2022年1月，全省“141”基层治理体系建设工作视频会议明确要求加快“141”体系与防控指挥体系融合联通。这一时期也催生了重要的制度创新——“平战结合”机制开始进入政策话语。绍兴上虞区等地探索“三时三制”，衢江区率先将应急消防治理体系深度融入“141”，打造平战一体的高效管理体系。“平战转换”的迫切需求使基层治理体系意识到仅靠平台层面的职能聚合，难以在危急时刻实现资源整合的深度协同。这种实战压力加速了从“四平台”向“四板块”迭代的步伐，也暴露出传统条块分割体制下应急响应迟滞的结构性症结。

（三）条块统合的制度突破（2021—2024）

2021年11月，全省“县乡一体、条抓块统”改革工作现场推进会在衢州召开，宣告衢州从地方试点走向全省标杆。“县乡一体”旨在打破县乡两级的层级壁垒，“条抓块统”则试图破解职能部门（条）与乡镇属地（块）之间的权责博弈。此后，衢州在“县乡一体、条抓块统”领域持续深化，形成了以综治中心规范化建设迭代升级为抓手的制度成果。2024年，衢州市委政法委聚焦“五有”目标推进综治中心建设，在工业园区、边际地区等重点区域建成一批集矛盾纠纷化解、社会治安防控、突发事件应急处置于一体的实战平台。这一阶段的实质是从经验应急走向制度统合，初步实现了条块力量的整合与下沉。

（四）迭代升级（2025—至今）

2025年以来，衢州“141”体系进入新一轮迭代。省委在保持“141”架构整体稳定的前提下，对功能平台、运行机制和工作内容进行了优化完善。柯城区荷花街道率先探索实践，在综合信息指挥室统筹之下，推动矛盾纠纷调处、社会治安防控、应急管理指挥、社会工作服务“四板块”实体化运行。与原有的“四平台”相比，“四板块”更加强调实体化整合，将司法、市场监管、综合执法、应急消防等部门力量归口到相应板块，同时吸纳志愿服务组织、民间调解组织、群团组织等社会力量。这标志着“141”体系的转型进入关键阶段：从物理整合走向“化学反应”，从平台搭建走向体制重组，这正是从应急探索到法治适配转型的实质性突破。

维度	“四平台”阶段	“四板块”阶段
核心定位	信息流转与业务交办的“接口系统”	功能集成的实体化治理单元
组织形态	条线力量“入驻”，协同性不足	条线力量“归口”，进行功能性重组
运行逻辑	任务驱动，侧重信息分流	职责驱动，侧重实体处置与闭环解决
资源整合	以平台为媒介的信息整合	以实体为载体的组织与力量整合
法治化程度	权责边界相对模糊	清单化管理、准入机制规范

三、属地统合与法治嵌入耦合的路径转型

若将“141”基层治理体系的三级架构视为其组织骨架，则决定体系实际运转效能的核心要素可被理解为两条并行支撑的脊梁：一是基于属地维度，推进治理资源与行政力量的实体化统合；二是基于法治维度，实现基层权责规范的法治化适配。

（一）路径一：属地统合

属地统合的核心旨趣在于消解传统条线部门在基层场域中的悬浮困境，通过组织结构的系统重构，推动治理资源在属地空间内实现实质性下沉与功能整合，这一过程集中体现为从“四平台”到“四板块”的实体化跃迁。

1. 从职能标签到实体运作：荷花街道“四板块”案例

荷花街道作为衢州主城区组团之一，下辖11个社区，人口结构复杂，60岁以上老年人逾万人。面对多元化的治理需求，荷花街道的破题思路聚焦于物理空间与组织力量的实质性重组：服务大厅被划分为社会工作服务区、应急管理指挥区、矛盾纠纷调解区等特色功能区；原本分散在各部门的司法、公安、市场监管等力量归口到相应板块，同时吸纳社会组织入驻。其内在逻辑被凝练为“以职责为介质，迭代升级“141”体系，加大公众参与度，提高服务精准度，最大程度减少信息流转‘空转’现象”。这一转型的深层意义在于：传统“四平台”本质上是一个信息流转和业务交办的接口系统，各部门力量虽有入驻之名却未必有协同之实。而“四板块”实体化则是将平台从技术性界面升级为组织性实体——原来归属于各条线的力量在物理空间和业务流程上被重新分配，形成功能集成的治理单元。这正是整体性治理理论所追求的从功能碎片化向整合治理迈进的基层实践。

2. 统合韧性的多维建构：应急消防领域的深度嵌入

应急消防领域是“块”上统合的典型实验场。衢江区通过“三全面”升级应急消防治理体系，对资源整合全面实行分级管控、党建引领全面升级建设质量、隐患排查全面设置安全防线，将乡镇应急消防管理深度融入基层社会治理“一张网”。到2025年，全市103个乡镇（街道）实现应急消防管理站建设全覆盖，81个乡镇建立专职消防队，建成基层应急消防应用系统并嵌入“141”治理体系。从统合韧性的理论视角来看，这一路径实现了多维度统合——在组织维度，区委书记、区长亲自挂帅构建责任体系，乡镇层面党委书记和镇长任主要负责人；在队伍维度，856名专职网格员被赋予隐患排查、应急处置职责；在技术维度，与市场监管部门信息系统对接，实现风险分级管控；在空间维度，网格巡查实现全域覆盖。这表明，属地统合并非简单的机构合并或职能叠加，而是以党的建设为组织纽带，将分散在不同条线的资源在乡镇层面进行功能性重组，进而在日常治理与应急处置之间建立有机连接。

（二）路径二：法治化适配

属地统合所回应的是如何整合资源的效率命题，而法治化适配所解决的则是依据何种规范进行整合的正当性命题。二者互为前提、相互支撑，共同构成“141”基层治理体系转型进程中不可分割的两个维度，集中体现为基层权责的规则化重构。

1. 清单革命：基层履职指引与“准事准办”

法治化适配的首要抓手是清单治理，通过权责清单为基层事务划定边界。衢州在县、乡、村（社）、网格四个层面梳理形成基层履职指引清单事项90项，制定基层事务准入机制管理办法，从制度层面进一步明晰基层权责边界真实表现。在此基础上，探索推行“准事准办”改革：运用数字化手段开发基层事务准入功能，各部门下发到村（社区）和网格的工作必须先在应用上审批后方可下发，改变了过去部门通过微信群、线下通知等多种途径多头下达的混乱局面，实现了基层事务一个口子受控进出。改革后，村（社区）网格承担的工作事务类型平均下降约1/3，有效减轻了基层负担。清单治理的意义超越了单纯的减负逻辑：它标志着基层治理从行政命令支配走向权责法定化。当基层履职事项被转化为一份可公开、可追溯、可考核的清单时，上级部门“随意摊派”的空间被压缩，基层干部有据可依的依据得到强化。这正是法治适配的核心，不是用法治替代基层探索，而是为基层探索提供稳定的制度框架。

2. 合法性审查与闭环解纷

清单治理是事前规范，合法性审查则构成了事中与事后的制度约束。浙江省司法厅调研组专门赴衢州全面了解合法性审查工作。在矛盾纠纷化解维度，衢州积极探索“诉源、警源、访源”三源治理，并将法治思维贯穿全流程。衢江区严格落实矛盾纠纷化解全流程闭环管理，严守依法处置底线，办结后常态化开展群众满意度回访，搭建起受理、流转、办理、反馈全链条工作体系。2025年，“6070”矛盾纠纷调处团成功调解1000多件经济借贷、交通事故等纠纷。此外，衢州将“南孔”礼治智慧融入解纷实践，提炼出“礼待、礼辩、礼让、礼和”四步工作法，形成“南孔有礼解纷”品牌，实现德治与法治的有机融合。

（三）双重转型的耦合效应：条块关系的结构性重塑

属地统合与法治化适配并非彼此孤立的平行进程，而是一个相互塑造、彼此强化的耦合过程。二者的协同演进，最终指向条块关系的结构性重塑。一方面，统合韧性建设为法治化适配提供了组织基础——只有通过“四板块”实体化将基层力量整合为有战斗力的治理单元，清单管理、合法性审查等法治机制才能找到落地的载体；另一方面，法治化适配为统合韧性建设提供了制度保障——只有在清晰的权责边界和规范的操作流程约束下，统合才能避免重蹈运动式治理有统无分、权责模糊的覆辙，真正实现从临时统合到制度化统合的跃迁。这一耦合关系的深层效应体现在对传统条块关系的结构性重塑。基层治理中长期存在的条线属事与街镇属地之间权责不对等问题，通过在属地统合资源确立了属地的权威地位，同时通过清单和合法性审查为条线行为设置边界，二者的合力使基层治理从条块博弈走向条块协同。在衢州的改革语境中，这种条块协同被表述为“县乡一体、条抓块统”,不是在条块之间做非此即彼的选择，而是寻求一种在党组织领导下的均衡关系。

四、结论与讨论

前述研究表明，基层治理体系的转型受到两条并行逻辑的共同塑造：应急逻辑要求体系具备应对公共危机的灵敏性与资源整合能力；制度逻辑则要求体系运作建立在稳定、可预期的规则基础之上。二者之间的张力与互动，构成了基层治理体系持续演进的根本动力。

转型得以实现的关键机制体现在两个维度：一是在组织结构上，通过属地统合，将分散的条线力量和社会资源在乡镇层面进行功能性重组，形成能够同时应对常规治理与应急处突的统合韧性单元；二是在制度规范上，通过清单治理、准入机制、合法性审查实现法治化适配，为统合韧性的运作提供权责明确、程序规范的制度保障。二者的耦合效应，最终体现为条块关系的结构性重塑与平战转换机制的制度化贯通。

上述发现还回应了学术界关于“条块悖论”与运动式治理的长期关切。条块结构的非均衡关系常被指认为催生基层伪创新与创新泛化等偏差现象的根源。而衢州市“141”基层治理体系的转型表明，破解这一悖论的关键不在于在条块之间做非此即彼的选择，而在于建立一套动态的统合机制，在保留专业分工优势的同时，通过清单管理、准入机制等制度化安排，防止分工走向割裂。这一转型路径也区别于传统的运动式治理——后者虽有强大的政治动员能力，却往往以牺牲常规治理的稳定性为代价。衢州的实践则展示了另一种可能：在保持党的统合优势的同时，用现代法治的制度工具为统合赋能并划定边界。这一“统合—法治”的复合路径，为理解中国式基层治理现代化提供了超越既有范式的分析样本。

从政策层面看，衢州市“141”基层治理体系的转型经验为全国基层治理现代化提供了若干可资借鉴的制度要素，然而，转型远未完成。未来研究与实践需警惕三个潜在风险：其一，“数字形式主义”风险，当基层事务准入机制日益依赖数字化审批流程时，需警惕技术赋能异化为技术捆绑；其二，统合韧性与基层自主动能之间的张力，强有力的属地统合可能压缩基层创新空间，如何平衡“统”的效率与“放”的活力仍是持续命题；其三，法治适配的可持续性挑战，清单治理、合法性审查等机制的运转需要强大的制度执行能力支撑，在基层资源与人才约束下，如何确保制度设计落地效果不打折扣，是下一步改革必须直面的课题。

从更宏观的视野看，基层治理现代化面临一个根本性命题：如何在保持应急动员能力的同时，实现治理体系的法治化、制度化转型？衢州实践提供了一个“统合—法治”的复合路径——不放弃党领导下的统合优势，但用现代法治的制度工具为统合赋能，也为其设限。这一路径，为理解中国特色基层治理现代化提供了一个动态平衡的理论钥匙。对于全国其他地区而言，其价值不在于提供一套可直接复制的模板，而在于展示了一个探索方向：让统合更有韧性，让法治更有温度，让基层既有力度地“统得住”，也有制度保障地“管得好”。

参考文献：

1. [1] 李强. 政府工作报告——2025年3月5日在第十四届全国人民代表大会第三次会议上[M]. 北京: 人民出版社, 2025.
2. [2] 新华社. 中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要[EB/OL]. (2026-03-13)[2026-04-13]. https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202603/content_7062633.htm.
3. [3] 中央编办. 全国乡镇（街道）履职事项清单全部编制完成[EB/OL]. (2025-07-30)[2026-04-13]. https://scopsr.gov.cn/shgg/xzjdlxzzsxqd/202508/t20250826_391435.html.
4. [4] 张倩. 潮起之江 共筑平安梦——平安浙江建设20周年回眸[N]. 浙江法治报, 2024-04-07(003).
5. [5] 浙江法制报.“浙”些年[N].浙江法制报,2022-06-01(002).
6. [6] 施力维,于山.浙江部署全省域推进“县乡一体、条抓块统”改革 袁家军批示[N/OL].(2021-11-09)[2026-04-13].https://zjnews.zjol.com.cn/gaoceng_developments/yjj/zxbd/202111/t20211109_23337342.shtml.
7. [7] 翁宇君.合力打赢疫情防控整体战 浙江召开全省“141”体系建设工作视频会议[N/OL].(2022-01-06)[2026-04-13].https://js.zjol.com.cn/ycxw_zxtf/202201/t20220106_23607538.shtml.
8. [8] Perri. Joined-up government in the Western World in comparative perspective: A preliminary literature review and exploration[J]. Journal of public administration research and theory, 2004, 14(01): 103-138.
9. [9] 陈水生.公共政策失 败及其治理：一个整合性分析框架[J].学术月刊,2022,54(02):91-102.
10. [10] 曹海军,刘少博.社区公共服务合作网络模式辨析——以“三社联动”为例[J].中国行政管理,2020(08):39-44.
11. [11] 道格拉斯·C·诺斯. 制度、制度变迁与经济绩效[M]. 杭行, 译. 韦森, 译审. 上海: 格致出版社, 2008.
12. [12] 廖启湖,狄金华.雇用抑或外包：高治理负荷下基层政府的策略选择——基于福建橙镇“两巡”任务的分析[J].公共行政评论,2024,17(02):122-139+199.
13. [13] 衢州市应急管理局. 衢州市应急管理局关于对市政协八届四次会议第022号提案的答复[EB/OL]. (2025-09-24)[2026-04-13]. https://www.qz.gov.cn/art/2025/9/24/art_1229416782_5645578.html.
14. [14] 竺乾威. 从新公共管理到整体性治理[J]. 中国行政管理, 2008(10): 52-58.
15. [15] 衢江区应急管理局. 衢江区将应急消防治理体系深度融入“141”基层治理体系[EB/OL]. (2024-11-04)[2026-06-13]. https://yjj.qz.gov.cn/.
16. [16] 周振超,雷霞.多跨协同执法何以可能——基于认知—行动—结果的解释框架[J].理论与改革,2024(04)101-116.
17. [17] 陈家建,赵阳.“低治理权”与基层购买公共服务困境研究[J].社会学研究,2019,34(01):132-155+244-245.
18. [18] 郁建兴,任杰.社会治理共同体及其实现机制[J].政治学研究,2020(01):45-56+125-126.