引言

宅基地作为乡土社会里农民安身立命的根本，一头连着祖祖辈辈的生计与根脉，一头系着乡村治理的肌理与底色，其权属的安稳与乡土安宁密不可分。2025年中央一号文件再一次强调“必须扎实推进乡村治理体系和治理能力现代化，妥善化解农村各类社会矛盾。”然而，随着农村土地制度改革的不断深化，宅基地权属纠纷已成为乡村社会治理中一道绕不开的难题，历史遗留的权属模糊、村民法律认知的偏差、基层多元解纷机制的衔接失灵，以及土地增值引发的利益博弈，多重因素的共同作用，让它不仅牵扯法理上的产权边界，更裹挟着乡土社会的人情伦理与传统习俗，化解难度大、易反复，对基层社会治理构成严峻挑战。

一、文献综述

现有学术研究围绕宅基地纠纷治理已形成较为丰富的探讨。岳振雷立足现行政策语境，认为当前宅基地纠纷呈现成因交织、化解受阻的特征，需结合政策落地实际细化解决措施，强化政策执行的规范性。王胜、丁关良聚焦宅基地纠纷仲裁制度，指出我国现行仲裁制度存在主体界定模糊、程序衔接不畅等短板，需从制度设计层面优化仲裁机制，为纠纷化解提供专业渠道。张辉从 “三治融合”视角切入，提出农村宅基地纠纷兼具法理属性与乡土复杂性，自治、法治、德治的统筹联动是实现纠纷实质性化解的关键路径。

总体来看，既有成果多聚焦纠纷成因的理论剖析，或侧重调解、诉讼、行政裁决等单一解决机制的优化，也有学者从经济学视角探讨宅基地使用权流转模式，虽为宅基地纠纷治理提供了重要理论参考与实践思路，但整体研究仍存在明显缺口。研究多集中于纠纷发生后的被动化解，较少兼顾事前源头预防，更少见对纠纷化解后邻里关系修复与治理机制长效优化的持续关注。碎片化探讨难以回应乡土社会对纠纷治理标本兼治的现实需求。在农民集中居住与宅基地制度改革协同推进的背景下，如何从基层实践中提炼兼具法理规范与乡土适配的经验模式，仍有待进一步深入挖掘与系统提炼。

江苏省镇江市M村作为农村宅基地制度改革试点村，在宅基地权属纠纷治理实践中，立足乡土社会实际，探索形成了兼具规范性与适应性的全链条闭环治理模式，凝练出具有鲜明乡土特色的治理经验，有效降低当地纠纷发生率与复发率，提升村民治理满意度。本文基于对M村的深度实地调研，结合M村 2015—2025 年这十年间的 54 个典型纠纷案例分析，旨在系统梳理该模式的具体策略与运行逻辑，探讨对乡村纠纷治理现代化的启示，以期为同类地区构建多元、高效、可持续的农村宅基地纠纷化解机制参考。

二、研究方法与案例分析

（一）M村概况与调研说明

M村位于江苏省镇江市西北部，紧邻长江岸线，是镇江市农村宅基地制度改革试点村之一。全村占地面积 4.1 平方公里，其中耕地面积 1902 亩；现有 29 个村民小组、41 个自然村，共 1012 户农户、4119 余名村民。过去的M村经济薄弱、村庄环境脏乱差、基础设施滞后，是镇江市典型的经济薄弱村之一。M村 1012 户人家分散居住在 41 个自然村落，自然村规模偏小，未形成集中居住格局，在总体上呈严重的分散、零星状况。多年来，M村集体经济基础薄弱，农民沿袭着传统的小规模土地耕作方式，农业收入是家庭的主要收入来源，2005 年人均年收入 5817 元，远低于镇江市平均收入水平。随着镇江市经济快速发展，土地资源供需矛盾加剧，宅基地分配、使用中的权属纠纷逐渐显现，成为乡村治理的突出问题。

近年来，M村依托宅基地制度改革试点机遇，着手推进村庄规划与集中居住建设，被作为推进农村宅基地制度改革与乡村振兴的典型。在推进农民集中居住与宅基地改革过程中，M村由“三权分置”政策探索出宅基地有偿退出、集约利用等机制，探讨M村在推进宅基地纠纷治理过程中的实践策略，对其他地区开展宅基地改革、完善乡村纠纷治理体系具有较强的现实意义。

本研究以案例分析法为核心研究方法，综合采用半结构化访谈、实地调研与档案梳理相结合的方式开展研究。调研期间，系统梳理村支书提供的近十年宅基地纠纷调解记录等正式档案，从中筛选出 54 起具有典型性、代表性的宅基地纠纷案例，通过实地入户走访、与村两委干部、网格员、基层司法所工作人员及涉事村民开展半结构化访谈，深度还原每起纠纷的缘起、演化过程、处理路径及实际结果，精准挖掘纠纷治理中的核心矛盾、关键节点与现实痛点。所有研究资料均来自一手实地调查与村级正式档案，确保研究分析的真实性、客观性与严谨性。

（二）宅基地纠纷的四大类型

54 个纠纷案例折射出M村宅基地权属纠纷的复杂样貌，可归为四类彼此勾连又各有侧重的典型形态，各类纠纷成因、表现形式与治理难点差异显著，具体分类如下：

其一，历史矛盾沉积型纠纷：核心诱因是权属界定模糊、政策变迁惯性与地籍档案缺失，多源于早年宅基地私下流转无书面凭证、二轮承包后权属调整不规范、历史地籍资料遗失等问题，此类纠纷事实认定难度大、证据收集困难，调解周期长，是宅基地纠纷治理中的难点。其二，法律认知不足型纠纷：主要表现为村民对宅基地权属边界、流转规则、补偿标准等法律法规认知存在显著落差，权利主张与行为选择出现偏差，部分村民倾向于采取私下处理方式解决矛盾，凸显了农村宅基地法治宣传的短板与乡土社会“情理”与“法理”的现实冲突。其三，乡村管理失灵型纠纷：根源在于基层多元解纷机制衔接不畅，存在调解责任推诿、调解协议执行脱节、解纷工具单一等问题，部分纠纷因前期处置不及时、后期落实不到位导致矛盾迁延反复，不仅降低了解纷效率，更削弱了基层治理的公信力。

其四，经济利益诱发型纠纷：由土地经济价值攀升、征收补偿标准差异、同村不同价等经济因素直接驱动，核心矛盾集中于增值收益分配、补偿公平性认定等方面。随着农村土地资产属性日益凸显，此类纠纷呈逐年增长趋势，利益博弈的激烈程度也显著提升，成为新时期宅基地纠纷治理的重点领域。

（三）纠纷特征的量化呈现

从 54 起典型案例的整体分析来看，M村宅基地纠纷呈现出成因多元交织、类型结构分化、矛盾易激化的显著特征。从纠纷成因来看，单一因素引发的纠纷占比极低，多数纠纷均存在历史沉积、法律认知、乡村管理、经济利益等多因素叠加的特征，让乡土纠纷的治理复杂性与难度大幅提升；从类型结构来看，历史矛盾沉积型与经济利益诱发型纠纷占比相对较高，二者合计超七成，成为该村宅基地纠纷治理的核心痛点；从矛盾演化来看，部分纠纷因前期干预不及时、处置方式不当，极易从简单的权属争议演变为激烈的邻里冲突，甚至影响乡村社会秩序的整体稳定。

评价维度	具体指标	统计结果	特征解读
纠纷发生频率	近10年小组内发生2起及以上纠纷	61.8%	纠纷呈多发性、普遍性特征，是村级治理高频问题
纠纷类型占比	历史矛盾沉积型纠纷	38.9%	占比最高，为治理首要难点
	经济利益诱发型纠纷	33.3%	土地增值背景下，此类纠纷增长显著
	法律意识不足型纠纷	16.7%	村民法治素养短板成为纠纷重要诱因
	乡村管理失灵型纠纷	11.1%	治理机制缺陷加剧矛盾升级
宅基地权属认知	能准确表述核心法律条款	29.4%	村民整体法律认知水平偏低
	因 “不懂法” 产生纠纷顾虑	58.8%	认知缺失为纠纷滋生提供土壤
治理环节满意度	事前预防环节（5分制）	均值2.71	源头防控机制存在明显短板
	事中调解环节（5分制）	均值 3.42	纠纷化解机制相对完善，成效较好
	事后修复环节（5分制）	均值 3.15	邻里关系修复与制度优化仍有提升空间

三、宅基地纠纷的全过程治理经验

M村在宅基地权属纠纷治理过程中，形成了一套系统化的全过程治理策略。这套策略超越了传统重调解、轻预防的碎片化模式，将治理关口前移、流程细化、触角延伸，构建了“预防—化解—修复”的全链条闭环，其核心经验可归纳为事前、事中、事后三个阶段。

（一）事前预防：纠纷评估与源头治理

事前预防阶段的核心在于“止纷于未发”，即防患于未然。汪振量在浅析宅基地纠纷的成因时，指出权属界定不清、管理机制滞后是纠纷频发的重要原因。因此，需要村集体与地方政府协同从源头入手，构建起三道防线。

第一，完善确权登记制度，夯实权属基础。针对历史矛盾沉积型纠纷中普遍存在的权属档案缺失问题，M村在“三权分置”改革试点基础上，重启并规范了宅基地确权登记工作，通过明确登记标准和程序，力求做到“权属明确、四至清晰、档案完备”，提升了权属证书的公信力，从制度上减少了因权属模糊引发的争议。第二，强化基层矛盾排查，实现动态监测。依托村级人民调解委员会，M村建立起常态化的宅基地使用情况摸排机制。通过定期走访和网格员上报，能够及时发现界址争议、违法建设等潜在隐患，将矛盾化解在萌芽状态。第三，深化政策宣传与法治教育，提升村民认知。调研数据显示，尽管 55.89% 的农户表示听说过《土地管理法》主要内容，但没有村民能够准确说出相关法律对保护自身权益的具体帮助，且村民在维权中常存在认知与行动的落差。为此，M村通过培养“法律明白人”、举办普法讲座等形式，将枯燥的法条转化为村民易于理解的土话。正如近两年的纠纷案例所表现出来的趋势，村民法律意识的提升能有效减少因误解而引发的冲突，引导其从自力救济转向依法维权。

（二）事中化解：“止、核、调、储”四步工作法

当宅基地权属纠纷发生后，如何快速、公正、有效地处置是全过程治理链的关键。M村在实践中探索出“止、核、调、储”四步工作法，形成了一套闭环式的纠纷解决流程。

首先是“止”，即快速响应，终止冲突恶化。纠纷爆发初期，情绪的对抗极易导致暴力升级。M村建立了纠纷快速响应机制，一旦发生冲突，村干部或村级人民调解委员会成员能第一时间介入，通过“降温”处理，防止事态扩大。其次是“核”，即核实证据，明晰权属界址。这是解决纠纷的基石。针对历史矛盾沉积型纠纷中证据模糊、口头约定等问题，M村在镇政府的支持下，引入第三方测绘机构进行实地勘测，并结合《集体土地建设用地使用证》等历史档案、证人证言等进行综合认定。随后是“调”，即多元调解，平衡法理与情理。M村构建了以村级人民调解委员会为主力，人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”的多元化解纷体系。调解员注重运用乡土社会的“人情”“面子”等非正式规则，力求在法理与情理之间找到平衡点。最后是“储”，即存储证据，固化调解成果。为防止矛盾复发和衍生纠纷，M村建立了电子档案系统，将纠纷过程中的勘测数据、调解协议、司法确认文书等关键信息统一归档。

（三）事后修复：邻里关系重建与制度优化

社会关系的修复才是纠纷治理的最终目标。刘锐、张弼格强调，化解农村宅基地及相邻纠纷需统筹运用“三治”手段，以自治为基础、法治为保障、德治为支撑，实现多元治理协同发力。M村高度重视事后修复阶段，致力于实现案结、事了、人和。

首先，要注重村集体力量融入与心理疏导。针对因纠纷产生情感裂痕的邻里，村委会通过组织协商会议、集体活动等方式为双方创造沟通交流的平台，引导其放下成见，重建信任。这种柔性干预有助于打破中国农村中“赢了官司，输了人情”的僵局。其次，要通过政策优化减少纠纷诱因。针对经济价值变化诱发的纠纷，M村积极探索政策优化路径。例如，简化户籍迁移条件，承认调解协议作为权属证明的效力，减少村民为迁户而“制造”诉讼的动机。最后，要强化法治示范与履职监督。通过宣传法院判决或调解成功的典型案例，引导村民树立依法解决纠纷的导向。同时，加强对乡镇政府及相关部门履职情况的监督，避免程序违法或行政不作为导致的二次纠纷。

四、M村治理经验的理论阐释与创新价值

M村的治理经验并非零散做法的简单堆砌，而是一套蕴含着深刻治理逻辑的系统方案。从理论层面审视，其创新价值体现在以下三个方面。

（一）系统思维下的“全链条闭环”治理

传统乡村纠纷治理往往呈现出碎片化特征，重结果轻过程，重调解轻预防，导致矛盾反复、内耗严重。M村的治理经验则体现了鲜明的系统思维，构建了“预防—化解—修复”的全链条闭环。这一模式可概括为“大链套小链”的双重保险：“大链”覆盖了纠纷发生的前、中、后三个阶段，弥补了传统模式在事前预防和事后修复上的空白；“小链”则将事中阶段进一步拆解为“止、核、调、储”四个步骤，确保了纠纷处理流程的严谨性与规范性。

（二）新制度经济学视角：内在制度与外在制度的有效融合

从制度经济学的视角看，有效的制度安排能够降低交易成本，减少不确定性。M村的治理经验的成功，在于其实现了内在制度与外在制度的深度融合。一方面，尊重并利用了以“抓阄”“家族传统”“乡土共识”为代表的内在制度，这些源自乡村社会经验的规则具有天然的认同基础。另一方面，积极引入并建构确权登记、司法确认、电子档案等外在制度，为纠纷解决提供了权威、规范、可执行的硬约束。两种制度的互补，共同构建了一个稳定、可信的治理结构。

（三）治理现代化视角：数字赋能与多元共治

M村的治理经验还回应了基层治理现代化的核心命题。其一，推进数字技术赋能治理效能。通过建立电子证据链平台、推动权属档案数字化，“储”的步骤得以高效实现，这不仅提升了证据的真实性和可追溯性，也为未来建立风险预警机制奠定了基础。其二，实现多元主体协同共治。M村打破了政府单一治理的局限，构建了“村委+司法所+国土所+第三方测绘+村民”的多元参与网络。这种共治格局通过明确各方权责，整合治理资源，形成了强大的治理合力。

五、结论与启示

（一）研究结论

M村宅基地纠纷治理的实践探索，凝练出兼具乡土适应性与治理科学性的分阶段全过程治理模式。该模式以“事前预防抓源头、事中化解抓规范、事后修复抓关系”为核心逻辑，构建起预防、化解、修复齐抓手的全链条闭环治理体系。这一模式的落地生根，核心在于以系统思维锚定治理全局，让乡土社会的内在规则与现代法治的外在制度相融共生，以数字技术为基层治理赋智赋能，更凝聚起村委、司法所、国土所等多方力量实现多元共治，终破宅基地纠纷成因交织、治理碎片化的基层困局。

（二）对乡村纠纷治理现代化的启示

M村的治理实践，为乡村纠纷治理现代化勾勒出清晰的实践路径：其一，构建整体性治理框架，将碎片化、被动式的应对思维转化为系统化、前置化的源头预防，统筹多重逻辑，让治理贯穿矛盾发展全周期；其二，设计差异化治理策略，立足各村治理痛点精准施策；其三，锚定关键杠杆变量，优先破解村民法律认知不足、历史权属界定模糊等核心诱因，建立宅基地纠纷风险预警机制，让治理关口真正前移。

（三）研究的局限与展望

本研究以M村为单一案例开展深度剖析，结论的普适性仍需更多实践检验。未来可拓展调研样本，开展不同区域、不同发展水平村落的多案例比较研究；需在更多乡土场景中验证M村的治理经验的可复制性，结合各地地域特征完成本土化优化；同时，针对数字治理工具在乡村治理中的应用，需开展长期跟踪评估，探索其长效运行机制。

参考文献：

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