引言

面对日益严峻的低生育率挑战，加快推进普惠托育服务体系建设，有效满足人民群众对幼有优育的新需求，是亟待研究和破解的重要课题。然而，托育服务因其准公共产品属性，长期面临市场失灵与政府缺位的双重困境，导致供给总量不足、结构失衡、成本高昂。在此背景下，2023年国家财政部、卫生健康委联合启动“中央财政支持普惠托育服务发展示范项目”（以下简称“示范项目”），试图通过一种全新的财政激励机制来破局。该项目并非传统的“撒胡椒面”式转移支付，而是采用“竞争性评审、以奖代补”的方式，旨在将有限的中央财政资金作为“引子”，激发地方政府的内生动力，推动地方落实属地管理责任，建机制、保持续、出经验^[3]，从而探索出符合本地实际且可推广的普惠托育发展模式。城市A（简称A市）作为西部城市，其面临的托育困境具有普遍性，通过对其示范项目从规划到绩效评价的全过程考察，系统论证中央财政支持普惠托育服务示范项目的有效性，并提炼其成功背后的作用机理与普适性启示。

一、理论框架：政策有效性的多维评估模型

评估一项公共政策的有效性，不能仅看其最终产出，而应建立一个贯穿政策全生命周期的综合性框架。本文借鉴公共政策评估理论，构建了一个包含五个递进层次的分析模型。

评估维度	核心关注点	具体评估指标
投入有效性	资源配置的合理性与充足性	中央财政资金规模、拨付及时性、与地方配套资金的协同效应
过程有效性	政策执行的规范性与效率	地方政府利用资金进行制度设计与机制创新的能力（“建机制”能力）
产出有效性	直接成果的数量与完成度	新增托位数、新增托育机构数量、服务人次等
结果有效性	对目标群体的直接影响	服务价格下降、家庭满意度提升、婴幼儿入托率提高等
影响有效性	对社会经济系统的长期贡献	促进人口均衡发展、拉动相关就业、改善儿童健康水平等

这一框架有助于越过简单的数据对比，深入理解中央财政资金如何影响地方治理过程，最终实现多层次的政策目标。

二、A市实施示范项目基本情况

（一）示范项目规划布局

A市围绕“方便可及、价格可承受、质量有保障”发展目标，按照“1333”实施路径，重点形成“托育服务均衡发展示范、托育人才培育体系示范、托育场景智慧应用示范”3个示范，打造“普惠优先安全质优、覆盖城乡嵌入社区、数字赋能健康护航”的现代化托育服务体系，基本建成城市15分钟婴幼儿照护服务圈。

具体任务		主要内容
1个平台	搭建数字化托育服务平台	1.搭建数字化托育服务平台，连通全民健康信息平台、基本公共卫生平台、妇幼平台，用好婴幼儿成长健康数据，抓好婴幼儿成长管理干预，提供全生命周期服务。 2.优化完善智慧托育综合服务管理平台功能，配备宝宝手环等智能设备，开展综合监管和托育信息收集分析，加强托育机构安全监管。
3大工程	二、实施闲置资产盘活利用工程	3.盘活利用党政机关、企事业单位闲置/低效使用资产，按照托育机构设置标准进行装饰装修，吸引社会力量参与托育服务运营。
	三、实施城乡托育资源均衡布局工程	4.选择在有条件、有需求的小区，增设婴幼儿照护活动场所和服务设施，拓展小区服务功能。 5.支持在育龄女性较多、托育需求较强的产业园区、商业楼宇开设托育机构。 6.在人口大镇（乡）和城区街道利用社区用房、党群服务中心进行装饰装修，增加婴幼儿照护服务设施，完善社区托育服务功能。 7.盘活社区存量房屋资源，建设社区托育机构，引入社会力量提供全日托、半日托、临时托、计时托。 8.巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴，在原市级深度贫困乡镇推广婴幼儿普惠托育服务，打造低收入家庭婴幼儿托护服务发展中心。 9.重点关注高危儿、特殊健康状态婴幼儿，提供医育融合式照护服务。
	四、实施家庭托育补充工程	10.鼓励个人/单位利用住宅打造温馨舒适的家庭托育点，为3岁以下婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、临时托等服务。 11.基层医疗卫生机构、托育服务机构和社会组织依托社区，通过家长学校、上门服务、入户指导、亲子活动、家长课堂等方式，为婴幼儿家庭开展健康管理服务和科学育儿知识普及。面向3岁以下婴幼儿家庭发放托育服务体验券。
3项机制	五、健全托育机构建设运营补贴机制	12.对备案的普惠托育机构，新建（改扩建）机构正常运营满一年后，按托位个数给予补助。 13.对纳入备案管理的普惠性托育机构，按照托大班、托小班、乳儿班分别给予每生每年700元、800元、900元的运营补贴。
	六、健全托育机构租金减免机制	14.对2023年底前备案并达到一定收托规模的托育机构减免房租。
	七、健全托育机构激励绩效奖补机制	15.对托育工作获得国家级肯定的单位给予奖励。 16.持续开展示范、星级托育机构评审，对获得示范托育机构、三星级托育机构、四星级托育机构、五星级托育机构分别给予一次性奖补。 17.用人单位开办托育机构，分班型给予一次性奖补。 18.鼓励现有托育机构开设乳儿班、托小班，扩大服务范围。 19.绩效奖补。建立项目实施全过程的绩效评价体系，科学设置数量、质量、社会效益、服务对象满意度等绩效指标，合理设定绩效目标，强化项目运行管理、重点工作实施进展以及项目资金支付使用管理、效益发挥管理等，提高绩效评价质量。
3个行动	八、开展托育服务人才培养行动	20.开展从业人员岗前培训、急救处理培训及心理咨询指导，提高从业人员照护服务和应急救护能力，辐射成渝地区和三峡库区。 21.为脱产照护婴幼儿的父母再就业提供就业指导和职业技能培训，鼓励从事婴幼儿照护工作，引导就近创业就业。 22.跨区域组建婴幼儿照护专家库，为托育机构提供技术指导，覆盖成渝周边地区。深化校企合作，建立实训、见习基地。 23.加强医务人员培训，提升基层医疗卫生机构儿保人员、儿科医生专业技术能力和特殊健康状态儿童早期发现、干预能力。 24.建立医育结合联盟，医疗卫生机构定期为托育机构婴幼儿开展签约服务。 25.设计研发托育课程、教材书籍和适龄婴幼儿玩具、游戏用具，重点围绕中医推拿、膳食营养、婴幼儿用品选择等方面编制家庭养育适用手册。研发特殊健康状态婴幼儿适宜产品。
	九、开展托育行业安防提升行动	26.提档升级托育机构安防设备，配备公安联网可视化一键报警系统、监控设备、人脸识别系统等设施设备，为婴幼儿购买防毒面具，全面提升托育机构安防能力。对公办托育机构消防安全设施进行升级改造。 27.购买托育机构综合责任保险。
	十、开展托育事业宣传引导行动	28.举办全国职业院校托育职业技能竞赛（教职工组）、三峡库区托育服务论坛、托育主题活动，形成具有区域性、全国性的托育行业影响力。 29.加强政策宣传，通过印制宣传折页、口袋书等资料，组织专家、志愿服务队开展婴幼儿照护知识宣传，提高托育服务知晓度和认可度。 30.全媒体矩阵开展托育宣传，协调三峡融媒体中心开设专栏，制作托育宣传视频，利用新媒体平台进行宣传。

综上，该项目的“1333”实施路径，具有显著的系统性、创新性，超越了单一的设施建设或资金补贴，体现了从“硬件”到“软件”、从“供给侧”到“需求侧”的全链条治理思维。其在资源整合、机制创新和模式探索方面的经验，对于全国其他面临类似挑战的城市和地区，也具有重要的参考价值和研究意义。

系统集成性体现在该项目从整体的角度思考托育服务工作，有效规避了碎片化治理的弊端，一个数字化平台，符合数字政府和智慧城市建设的趋势，利用技术赋能提升公共服务的可及性与效率，是现代治理体系的关键基础设施。供给扩容三大工程，提高了公共资源利用效率，回应了城乡二元结构下的服务不均等难题，体现了空间正义的理念。三项机制和三个行动的保障协同，使整体方案不仅关注物理空间的扩张，更注重软性支撑体系的建设，既降低机构运营成本和家庭负担，又分别从人力资本、安全保障和社会认知三个维度夯实服务质量基础，形成了“降成本、提质量、增信任”的良性循环。

工作创新性体现在该项目大胆探索地方经验，形成可复制、可推广的托育工作经验。如对婴幼儿中弱势群体的关注，方案提出重点关注高危儿、特殊健康状态婴幼儿，将专业医疗资源深度嵌入托育服务，为有特殊需求的儿童及其家庭提供精准支持；还有设立政府公办的低收入家庭婴幼儿托护服务发展中心，使得更多的低收入家庭孩子能够享受到优质的托育资源，促进社会资源的公平分配和社会和谐稳定的发展，这些在国内尚属前沿探索。

（二）示范项目绩效产出

表3 A市示范项目绩效指标完成情况表(数据来源：A市项目验收自评报告)

一级 指标	二级指标	三级指标	实施前A市指标值	所在省（市）指标值	设定 目标值	验收时完成值
产出 指标	数量指标	每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数（个）	2.39	2.02	4.5	4.64
		每千名3岁以下婴幼儿拥有托位数（个）	137.39	95	340	341.49
	质量指标	医疗机构与托育服务机构签约指导率（%）	100	60	100	100
		2岁以下婴幼儿托位占比（%）	40	32	60	35.47
		托育服务从业人员持有初级及以上保育师资格证书占比（%）	70	47	100	100
效益 指标	社会效益 指标	托育服务平均价格占居民人均可支配收入的比重（%）	44	65.9	36	26.7
		普惠托位占总托位数比例（%）	83	40	95	95.27
		社区托育服务机构覆盖率（%）	57	27	90	94.5
		用人单位、产业园区和商业楼宇托育服务机构覆盖率（%）	3	2.5	10	100
		农村托育服务平均价格占农村居民可支配收入的比重（%）	40	59.66	30	27.36
		托位实际使用率（%）	45	43.1	70	71.15
满意度 指标	满意度 指标	3岁以下婴幼儿入托家庭服务满意度（%）	98	93.78	100	100
其他：托育机构总数由113家增至150家，居全省（市）第1，普惠性机构141家、占94%。托位数由3740个增至7144个，居全省（市）第2，增长91%。托育服务机构平均保育费由每月1386元降至每月1099元，降幅21%。

同时，根据政府的自评报告，该项目带动固定资产投资超6500万元，新增就业岗位200余个，行业岗位增长近10%；在该地区2023年结婚登记人数下降的背景下，项目实施同期A市出生人口仍同比增长4.48%。

总体而言，通过该项目的实施，A市基本建成城市“15分钟托育服务圈”，显著提升了托育服务的可及性、质量与综合效益，有效缓解了家庭“入托难、入托贵”等问题，展现出了一定的社会效益。

三、基于五维模型的A市示范项目有效性深度分析

（一）投入有效性：协同配置，保障资源精准滴灌

投入是政策的起点。A市项目在投入层面的有效性，体现在中央与地方财政资金的高效协同上。中央财政1亿元的引导资金，并非孤立存在，而是与地方配套资金形成了强大的合力。这种“中央引导+地方主责”的投入模式，确保了资源既能满足项目启动的“引子”需求，又能依托地方财政的持续投入保障项目的长期运营。更重要的是，资金分配紧密围绕“1333”实施路径中的十大任务，实现了从数字化平台建设到人才培训、从机构补贴到安防升级的全方位覆盖，避免了资源浪费和碎片化使用，为后续各环节的有效性奠定了坚实的物质基础。

（二）过程有效性：制度创新，提高“建机制”能力

过程有效性是连接投入与产出的关键枢纽，其核心在于地方政府的制度创新能力。A市在此维度表现尤为突出。面对托育服务的复杂性，地方政府没有采取简单的“给钱办事”模式，而是主动进行了一系列深刻的制度设计。在资源整合的机制上，发挥中央资金撬动作用，盘活党政机关、企事业单位及社区的闲置资产，解决了托育设施“用地难、成本高”的核心瓶颈。在群众担忧的质量保障上，建立星级评定与绩效奖补挂钩的激励机制，并强制要求从业人员持证上岗，从源头上保障服务质量。在智慧监管机制上，搭建数字化平台，整合多源数据，实现了对托育机构的动态、精准、高效监管。这些机制创新，正是中央财政“推动地方落实属地管理责任，建机制、保持续、出经验”政策意图的有效落地，充分证明了竞争性财政激励对激发地方政府内生治理能力的强大作用。

（三）产出与结果有效性：量质齐升，回应民生关切

产出和结果是政策有效性的直接体现。A市通过实施示范项目，实现了托位数增长91%、平均保育费降幅21%、普惠性机构占比高达94%、基本建成“15分钟托育服务圈”等设定目标。这些硬指标的完成，有力地证明了项目在缓解“入托难、入托贵”问题上的直接成效，真正将政策红利转化为了民众可感可及的福祉。

（四）影响有效性：外溢正向，撬动区域发展新动能

影响有效性着眼于政策的长期、宏观效应。A市项目的成功，其意义已超越托育服务本身，产生了显著的正向外溢效应。项目直接带动固定资产投资超6500万元，新增就业岗位200余个，有效拉动就业与经济增长，同时，通过在原深度贫困乡镇设立低收入家庭托护中心，以及对高危儿、特殊健康状态婴幼儿提供医育融合服务，有效弥合了城乡与群体间的托育鸿沟，促进了社会资源的公平分配。

四、结论与政策启示

通过对A市案例的五维模型分析，中央财政支持普惠托育服务发展示范项目作为一种创新的“以奖代补、竞争性分配”财政工具，在推动地方创新、破解托育难题方面具有高度的综合有效性。它不仅实现了从投入到影响的全链条成功，更重要的是，它验证了一种新型央地合作模式的可行性——中央政府通过顶层设计和有限资金引导，激发地方政府的主体责任与创新智慧，最终形成可复制、可推广的本地化解决方案，基于此，本文提出以下政策启示。

（一）优化中央财政激励机制设计：从“重结果”转向“重过程+重能力”

一是不可过度聚焦托位数、机构数等量化产出，易导致“重建设、轻运营”“重数量、轻质量”的短期行为。二是要建立“能力建设导向”的考核体系，在后续批次的项目评审中，将建立卫健、教育、民政、财政多部门联动机制，形成完备的托育网络和本地化专业人才梯队相关“制度创新”“多元协同机制”“服务可及性提升”等过程性指标纳入核心评估维度。三是建议设立“机制创新试点基金”，单列小额专项资金，支持地方探索农村隔代照护支持、产业园区托育、医育结合等差异化路径，鼓励“小而美”的制度实验。

（二）强化央地协同治理：构建“目标—资源—责任”匹配的制度闭环

中央资金要真正“撬动”地方行动，必须实现政策目标、资源配置与地方治理责任的精准对齐。一是要推行“政策包+资金包+责任清单”整体下达机制，中央在拨付资金时同步明确地方需承担的制度建设任务，避免“钱到事未动”。

二是要建立央地联合督导与反馈机制，由财政部联合国家卫健委牵头组建督导组，每半年赴项目实施城市开展实地评估，并将地方在执行中遇到的高层次障碍，及时反馈至中央层面协调解决。三是要明确省级政府在项目统筹、标准制定、资源整合中的责任，避免中央政策在省域内“碎片化落地”，推动省级政府发挥“枢纽”作用。

（三）注重可持续运营：从“项目驱动”走向“生态培育”

一是要必须提前布局可持续发展路径，推动“普惠+市场”双轮驱动，在保障基本普惠服务的同时，鼓励优质机构提供早教融合、营养膳食等差异化增值服务，通过合理收费反哺基础服务。二是探索多元化筹资机制，允许有条件的地方发行托育专项债、设立政府引导基金吸引社会资本；在个别用人单位参照工会经费模式，试点探索按职工工资总额一定比例提取托育经费。三是加强人才供给体系建设，支持高职院校开设婴幼儿照护专业，实施“托育人员岗位补贴+职业晋升通道”双激励，破解“招不来、留不住”难题。

（四）提炼可复制推广的“最小可行模式”

A市作为西部城市，其经验对资源约束型地区更具参考价值。一是要总结“低成本、高协同、强机制”的A市模式内核，如“1个省级平台+3类资源整合+3级服务网络+3方责任共担”。二是要分类指导推广策略，在人口流入型大城市侧重引导社会资本参与，发展嵌入式小微托育；在中小城市与县域推广A市“盘活存量+机制牵引”路径，优先利用闲置校舍、社区用房；在农村地区探索“村级互助托育点+乡镇中心指导站”模式，结合乡村振兴项目统筹推进。三是建立全国托育创新案例库，由国家层面定期遴选优秀实践，组织跨区域交流，避免各地“重复发明轮子”。

五、结语

中央财政支持托育服务，不仅是资金投入，更是治理能力现代化的试验场。未来政策设计应超越“建多少托位”的工程思维，转向“建什么机制、育什么生态、留什么能力”的制度思维。唯有如此，才能真正实现“幼有所育”向“幼有优育”的跃升，并为其他基本公共服务领域的央地协同改革提供范式参考。

参考文献：

1. [1] 洪秀敏.构建普惠托育服务体系的难题与对策建议[J].人民论坛,2025(07):60-64.
2. [2] 周亮.我国0～3岁婴幼儿普惠性托育服务的结构性矛盾与政策建议——基于湖南省的统计数据与调查分析[J].学前教育研究,2023(12):51-60.
3. [3] 中华人民共和国财政部关于组织申报2023年中央财政支持普惠托育服务发展示范项目的通知[EB/OL].(2023-11-21)[2026-02-03].http://sbs.mof.gov.cn/zhengcefabu/202311/t20231127_3918333.htm.