引言

郡县治，天下安。县域作为国家治理体系的基础单元，其治理效能直接关系到国家战略的落地、公共服务的供给与经济社会的高质量发展。随着我国进入新发展阶段，县域所承担的发展经济、保障民生、维护稳定、促进振兴等多重任务日益复杂，传统以GDP为核心、偏重经济增速的考核模式已难以适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的出台，标志着绩效管理理念被提升至国家战略高度，其“全方位、全过程、全覆盖”的要求必然延伸至基层治理的终端——县域。2021年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》进一步强调要研究制定符合地方实际的“县域标准”，为县域层面开展精准化、差异化的绩效管理提供了政策依据。在此背景下，构建一套科学、合理、可操作的县域层面绩效评价指标体系，已成为理论界与实务界共同关注的焦点。一套优秀的指标体系，不仅是衡量县域政府履职成效的“标尺”，更是引导其优化资源配置、转变政府职能、实现战略目标的“指挥棒”。然而，当前县域绩效评价在实践探索中仍面临诸多挑战：一是评价维度单一化，过于偏重经济增长等可量化财务指标，忽视了科技创新、生态保护、文化繁荣、社会治理等多元价值，与“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念存在脱节；二是指标设计同质化，未能充分考虑不同县域在资源禀赋、功能定位、发展阶段上的巨大差异，采用“一刀切”的评价标准，导致评价结果失真，甚至引发急功近利的行为；三是过程管理静态化，指标体系缺乏动态调整机制，难以响应外部环境变化、政策重点转移及技术迭代升级带来的新要求；四是结果应用薄弱化，绩效评价与预算安排、干部考核、政策调整的挂钩机制不健全，未能形成有效的激励约束闭环。

为破解上述难题，本研究在借鉴多领域绩效评价研究成果的基础上，致力于系统构建县域层面的绩效评价指标体系。本文参考的文献涵盖了从微观的研发项目、学生资助，到中观的高校、行政事业单位，再到宏观的民族地区精准扶贫等多个层面，这些研究虽然在评价对象上各有侧重，但在指标体系构建的理论基础、方法技术和原则遵循上呈现出高度的共通性，为县域这一中观层面的研究提供了宝贵的方法论启示。例如，赵君双等在构建研发项目绩效评价体系时强调的“投入-产出-效益”逻辑与分类评价原则；易凌等利用人工智能技术赋能教育资助评价所体现的动态监测与精准识别思想；李彦顶对行政事业单位财务支出绩效“4E原则”（经济性、效率性、效益性、公平性）的阐述；陈丹基于全面预算管理视角提出的高校“预算配置-执行-产出-效益”四位一体评价框架；杨姗姗从利益相关者理论出发构建的民族地区精准扶贫多维效益（经济、文化、社会、环境）模型。这些研究为本研究提供了丰富的理论养分与实践镜鉴。

本研究旨在回答的核心问题是：在新发展理念与国家治理现代化背景下，如何构建一套兼具科学性、差异性、动态性与可操作性的县域层面绩效评价指标体系？为此，本研究将首先构建一个整合性的理论分析框架，继而系统论述指标体系构建的原则、结构、方法与内容，最终提出保障其有效实施的路径与建议，以期为提升县域治理效能、推动区域协调高质量发展提供理论参考与管理工具。

理论基础

（一）公共价值理论

该理论认为，政府的核心使命在于创造公共价值，而非仅仅追求经济效率。县域政府的绩效应体现在其对公民集体偏好的回应，以及所创造的公共价值在经济、社会、文化等多维度的实现程度上。这要求绩效评价必须超越传统的财务与经济指标，全面考量其履职所带来的社会效益、文化繁荣、生态改善等综合价值。

（二）绩效管理理论

现代绩效管理强调全过程管理与持续改进。它不仅仅关注最终结果（产出与影响），同样重视资源投入的合理性、管理过程的规范性以及从结果到预算、战略的反馈调整。这为构建覆盖“投入-过程-产出—影响”全链条的绩效评价逻辑提供了依据。

（三）区域发展理论

该理论指出，不同区域因资源禀赋、区位条件、发展基础的不同，其发展路径与战略重点应有所差异。对于县域而言，绩效评价必须体现分类指导的思想，尊重地域特色，避免“一刀切”，引导各县走符合自身实际的高质量发展之路。

（四）利益相关者理论

县域治理涉及多元主体，包括上级政府、本级政府部门、市场主体、社会公众、社区组织等。绩效评价指标应能反映和平衡不同利益相关者的合理诉求与价值判断，确保评价体系的广泛代表性与公正性。

指标体系构建

（一）“县域治理效能模型”构建

结合上述理论，本研究提出“县域治理效能模型”（如图1所示），该模型以“县域高质量发展”为终极目标，以四个相互关联、彼此支撑的核心维度为支柱，共同刻画县域治理的综合效能。

从政策适配性角度，衡量县域对国家宏观战略、区域发展规划及上级政策部署的响应、落实与创新执行能力。它关注县域行动是否与中央精神同频共振，政策执行是否精准有效，地方创新是否符合政策导向。此维度是县域治理的政治站位与方向保证。从资源统筹性角度，评价县域对财政资金、自然资源、人力资本、数据信息等各类发展要素的整合、配置与利用效率。它不仅包括传统意义上的财政预算绩效（如资金到位率、使用合规性），更涵盖了对土地、能源、人才、技术等稀缺资源的优化组合能力，是县域发展的基础保障。从能力可持续性角度，考察县域政府及社会的学习、创新、风险防控与自我革新能力。包括组织管理能力、科技创新能力、营商环境竞争力、重大风险应急处置能力以及绿色低碳转型能力等。此维度决定了县域发展的韧性与长期潜力。从发展实效性角度，该维度是前三个维度作用的最终结果呈现，指县域在经济建设、社会治理、民生改善、文化繁荣、生态保护等领域取得的实际成果与综合效益。它直接对应公共价值的创造，是绩效评价最直观的体现，其内涵应全面覆盖经济、社会、文化、生态等多重效益。该模型强调，四个维度并非孤立存在，而是相互影响、协同作用的有机整体。优秀的政策适配能引导资源优化配置；高效的资源统筹为能力提升与目标实现提供物质基础；强大的可持续能力是应对挑战、把握机遇、实现持续高质量发展的关键；而显著的发展实效则是对政策、资源与能力投入有效性的最终检验，并为下一轮决策提供反馈。县域绩效评价指标体系即是对这四个维度关键要素的具体化、指标化测量。

（二）指标体系构建的原则

为确保指标体系的科学、合理与可用，其构建应遵循以下五项原则，这些原则在诸多相关研究中得到普遍认同，第一是科学性原则，指标设计须有扎实的理论依据，能准确反映“县域治理效能模型”中各维度的本质内涵。概念界定清晰，测量方法明确，数据来源可靠，确保评价结果能真实、客观地反映县域绩效水平。第二是系统性原则，指标体系应全面覆盖县域治理的主要领域和关键环节，形成有机整体。指标间逻辑清晰，既能独立反映特定方面，又能相互关联、支撑，共同构成对县域治理效能的系统刻画。第三是可操作性原则，指标必须便于测量、比较和验证。数据应易于从统计年鉴、政府公报、业务系统、调查问卷等渠道稳定获取，采集成本合理，计算方法明确，确保评价工作能够实际开展。第四是差异性原则，必须承认县域间的异质性。指标体系应包含反映共性的“通用核心指标”，同时设置体现不同类型（如农业县、工业县、生态功能区、都市周边县等）、不同发展阶段县域特色的“分类特色指标”，实施分类评价。第五是动态性原则：指标体系并非一成不变，应建立定期评估与动态调整机制。根据政策导向变化、经济社会发展新趋势、技术手段进步以及评价实践反馈，对指标及其权重进行适时优化更新，保持体系的时代适应性与前瞻性。

（三）层次结构设计

本文采用层次分析法（AHP）的思想，将县域绩效评价指标体系设计为一个包含四层的金字塔式结构：

1. 目标层（A）：县域治理综合绩效水平。这是评价的终极目标。
2. 准则层（B）：对应“县域治理效能模型”的四个核心维度，即政策适配性（B1）、资源统筹性（B2）、能力可持续性（B3）、发展实效性（B4）。此层是连接总目标与具体指标的桥梁。
3. 领域层/子准则层（C）：在准则层下，根据评价内容的复杂性进行进一步细分。例如，“发展实效性（B4）”可细分为“经济发展（C41）”、“民生改善（C42）”、“社会治理（C43）”、“生态保护（C44）”、“文化发展（C45）”等子领域。
4. 指标层（D）：最底层的具体、可测量的评价指标。每个指标对应一个具体的观测点，是进行数据采集和打分的直接依据。指标应尽可能量化，对于难以量化的定性指标，需设计明确的评价标准与等级。

三、县域绩效评价指标体系内容初探

遵循上述理论框架、原则与方法，本节尝试勾勒出县域绩效评价指标体系的基本内容框架。该框架由“通用核心指标”和“分类特色指标”两部分构成。

（一）通用核心指标

通用核心指标适用于所有县域，旨在衡量其治理的基础性、共性要求。其主要围绕“县域治理效能模型”的四个维度展开。

准则层 (B)	领域层 (C)	指标层 (D)示例	指标属性/测量说明
B1 政策适配性​	C11 战略响应	D111 国家重大战略部署落实完成率	定量，对照任务清单计算
		D112省级区域规划重点任务承接与完成情况	定性/定量，专家评审或进度考核
	C12 政策执行	D121 中央/省直达资金支付进度与合规率	定量，财政系统数据
		D122重大政策社会知晓度与满意度	定量，抽样调查
B2资源统筹性​	C21 财政资源	D211 全口径预算收支平衡率	定量，财政决算数据
		D212 “三公”经费压减率	定量，预决算对比
		D213重点项目预算执行与绩效目标双监控覆盖率	定量，项目管理数据
	C22 人力资源	D221 高学历人才引进数量与增长率	定量，人事统计
		D222 公共服务人员专业培训人均时长	定量，培训记录
B3 能力可持续性​	C31 创新与营商环境	D311研发经费投入强度（R&D/GDP）	定量，统计数据
		D312 新增市场主体数量与活跃度	定量，工商、税务数据
		D313 政务服务“一网通办”可办率	定量，政务平台数据
	C32 风险防控	D321 政府债务率	定量，财政风险监测
		D322 突发公共事件应急响应平均时间	定量，应急记录
B4发展实效性​	C41经济发展	D411 地区生产总值增长率与质量（考虑能耗、税比）	定量，统计核算
		D412 全体居民人均可支配收入增长率	定量，住户调查
	C42 民生改善	D421 城镇调查失业率	定量，人社统计
		D422 基本公共卫生服务达标率	定量，卫健考核
		D423 基础教育校际均衡差异系数	定量，教育统计
	C43 社会治理	D431公众安全感满意度	定量，政法问卷调查
		D432 每万人拥有社会组织数	定量，民政登记
	C44生态保护	D441 PM2.5平均浓度下降率	定量，环境监测
		D442 森林覆盖率/湿地保有率	定量，自然资源调查
	C45文化发展	D451 人均公共文化设施面积	定量，文旅统计
		D452 文明村镇/单位创建覆盖率	定量，文明办考核

（二）分类特色指标

分类特色指标用于体现不同类型县域的功能定位与发展重点，是差异化评价的关键。例如，农产品主产区县可侧重粮食安全保障、现代农业发展、农村人居环境整治、农民持续增收等指标，如“高标准农田建设占比”、“农产品加工转化率”、“农村卫生厕所普及率”。重点生态功能区县可侧重生态产品价值、环境质量、生态补偿、绿色发展等指标，如“生态产品价值（GEP）核算结果”、“水质优良断面比例”、“生态补偿资金到位与使用绩效”。能源资源富集县可侧重资源集约利用、产业链延伸、安全生产、转型发展等指标，如“矿产资源回采率”、“单位GDP能耗水耗”、“安全生产事故起数下降率”。都市圈周边县可侧重城乡融合、产业协同、公共服务均等化、人口承载力等指标，如“常住人口城镇化率”、“承接都市产业转移项目数”、“跨区域交通通勤效率”等指标。

四、实施路径与保障机制

构建科学的指标体系只是第一步，确保其有效落地并持续发挥作用，需要周密的实施路径与坚实的保障机制。借鉴全面预算管理等领域的经验，建议从以下四个层面推进：

在制度保障层面，需要从顶层设计入手，明确各方权责。省级层面应牵头制定出台《县域绩效评价管理办法》及实施细则，为工作开展提供明确的法理依据，涵盖评价原则、组织架构、工作流程和结果应用等关键要素。同时，要建立跨部门协同机制，成立由党委、政府领导，发改、财政、统计、审计等多部门参与的绩效评价工作领导小组，有效打破部门数据壁垒，形成工作合力。此外，必须将绩效评价纳入县级政府主要负责人职责范围，强化其"花钱必问效、无效必问责"的责任意识，确保主体责任落实到位。

技术支撑层面要充分发挥数据驱动和智慧赋能的作用。首先，需要建设一体化信息平台，整合或新建县域绩效评价管理信息系统，实现与财政预算、统计、发改、环保、人社等业务系统的数据对接与共享，从根本上解决"数据孤岛"问题。其次，要积极应用智能分析技术，探索运用大数据分析监测发展趋势，利用机器学习算法辅助贫困识别和风险预警，通过自然语言处理技术分析政策文本与社会舆情，全面提升评价的精准性和效率。最后，开发可视化数据看板，实时动态展示各县核心指标完成情况、排名变化与预警信息，为决策提供直观支持。

数据治理层面是夯实工作基础、确保数据质量的关键环节。要制定统一的数据标准规范，明确县域绩效评价指标的口径定义、采集频率、责任部门与报送流程。同时，建立严格的数据审计与核查机制，对关键指标数据进行交叉验证与实地抽查，严防数据造假，借鉴研发项目评价中的"产出质量复核机制"。在数据利用过程中，必须严格遵守相关法律法规，特别是在处理涉及个人的多源数据时，要采用数据脱敏、隐私计算等技术手段，确保数据安全与个人隐私得到有效保护。

结果应用层面要强化激励约束，形成闭环管理。要将绩效评价结果与预算安排深度挂钩，作为下一年度财政资金分配、项目库建设的重要依据，对绩效优异的领域和地区予以倾斜支持，对低效无效的进行压减或取消。同时，要将县域整体绩效及分管领域绩效作为领导干部综合考核评价、选拔任用的重要参考，树立鲜明的绩效导向。通过绩效评价诊断政策执行中的问题，及时调整和完善相关政策措施，形成"评价-反馈-整改-提升"的管理闭环。此外，要积极推进绩效信息公开，依法依规向社会公开县域绩效评价报告、关键指标完成情况等，主动接受人大监督、审计监督和社会监督，形成倒逼绩效提升的有效机制。

五、结论与展望

本研究围绕“县域层面绩效评价指标体系与构建”这一核心议题，进行了系统的理论探讨与框架设计。主要结论如下：

第一，县域绩效评价是一项复杂的系统工程，必须建立在坚实的多理论基础之上。本研究构建的“县域治理效能模型”（政策适配性、资源统筹性、能力可持续性、发展实效性），为理解和分析县域治理效能提供了一个整合性的理论框架，为指标设计指明了方向。

第二，指标体系的构建必须遵循科学性、系统性、可操作性、差异性与动态性五大原则。采用“通用核心指标+分类特色指标”相结合的模式，是平衡评价统一性与地域特殊性的有效路径。德尔菲法、层次分析法、因子分析、组合赋权等方法是确保指标筛选与权重设定科学合理的关键技术工具。

第三，一套优秀的指标体系必须配以有效的实施保障机制。需要从制度、技术、数据、应用四个层面协同发力，特别是要强化绩效评价结果在预算分配、干部考核、政策优化中的实质性应用，才能真正发挥其“指挥棒”与“推进器”的作用。

本研究目前仍处于框架构建的探索阶段，未来可在多个维度进行深化拓展。在指标体系的实证检验与优化方面，可选择具有代表性的典型县域开展试点应用，通过实践检验指标体系的信度、效度与可操作性，系统收集应用反馈并进行持续迭代优化，不断提升评价体系的科学性和实用性。在技术融合层面，可将指标体系构建与智能化评价技术进行深度融合，积极探索人工智能、大数据、区块链等新一代信息技术在数据实时采集、智能分析、风险预警、信用评价等环节的创新应用场景，推动绩效评价向数字化、智能化方向转型升级。

同时，应重点关注长期动态评价与趋势研究，通过开展跨年度的纵向跟踪研究，深入分析县域绩效的长期演变规律及其影响因素，为区域协调发展政策的制定与调整提供基于长周期证据的决策支持。在跨区域比较与学习机制构建方面，需要在充分尊重和保护地方特色的基础上，探索建立科学合理的县域绩效横向比较框架与最佳实践分享平台，促进地区间形成良性竞争与互助学习的良好氛围，推动县域治理能力的整体提升。通过这些多维度的深化研究，将为构建更加完善、更具适应性的县域绩效评价体系奠定坚实基础。

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