引言

“低空经济”是指在较低空域，通常指垂直高度1000米以下，利用无人驾驶航空器、电动垂直起降飞行器等新型低空航空器开展运输、物流、巡检等活动的综合性经济形态。作为以低空空域为运行环境，以民用有人驾驶和无人驾驶航空器为核心载体，涵盖无人机、eVTOL、通感一体化、低空智联系统等新兴技术集群的复合型业态，低空经济对重塑空间资源利用方式，推动产业转型升级具有不可替代的战略价值。特别是近年来，随着电池技术、航空材料、人工智能及5G通信等科学技术的不断突破，全球低空经济发展进程明显提速。我国亦将低空经济列为战略性新兴产业，加快出台相关法律法规和专项政策，加速试点布局，着力推动低空经济稳健发展。然而，低空经济的爆发式增长伴生了多重复杂的治理风险，如航空器碰撞导致的物理安全威胁、海量拍摄和存储数据引发的个人隐私与国家安全问题、跨境数据传输导致监管权丧失，以及“算法黑箱”带来的不可控风险等。与之相对应的是法律监管的相对缺位与现有治理制度的不足，对我国低空经济的高质量发展推出了挑战。

要构建行之有效的低空经济安全监管体系，准确把握低空经济的安全监管需求，首先必须厘清其区别于传统航空监管的特质：一是鲜明的技术性。监管规则设计、手段应用与纠纷解决均与无人机、eVTOL、低空智联网等核心技术深度耦合，法律规则需内嵌技术标准，纠纷认定高度依赖技术鉴定。二是突出的综合性。其调整对象覆盖从研发制造到运营服务的全产业链，涉及公权力主体、市场主体与社会公众，产生的法律关系横跨公法、私法与社会法，单一部门法难以有效调整。三是强烈的实践性。新业态层出不穷，应用场景快速拓展，法律规制必须紧密贴合产业实践，及时回应无人机物流、城市空中交通等具体问题。四是显著的新兴性。技术迭代快、商业模式新，传统静态的监管模式难以适应，要求法律具备足够灵活性与前瞻性。这些特性决定了构建适配的安全监管法律体系具有较强的紧迫性与较高的困难性。

综上，低空经济作为一种技术、产业与空域资源深度融合的战略性新兴业态，其复杂性与动态性与当前法律规制的滞后性构成了其监管治理的主要矛盾。因此，有必要系统检视我国现有安全监管体系的建构逻辑、运作实效及内在困境，进而为构建兼顾安全底线与发展活力的中国特色治理方案提供学理参考。

一、我国低空经济安全监管的现状与困境

（一）低空经济安全监管体系的现状

目前，我国低空经济安全监管已在法规、实践与理念三个层面取得实质性突破，为后续深化完善相关制度规范体系奠定了良好基础。

在法律法规层面，2024年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的正式施行，标志着我国首次针对无人驾驶航空器构建了专项管理法规，确立了实名登记、空域分类管理等基本制度。同时，《绿色航空制造业发展纲要（2023—2035年）》等文件，从全产业链培育视角为安全监管提供了更广阔的视野与支撑，从单纯的“管飞行”向“促产业、保安全”协同推进，低空经济安全监管“无法可依”的困局已初步扭转。在实践探索层面，地方试点陆续启动。面对迫切的管理需求，深圳、广州、青岛、宁波等地在管理架构创新、区域性法规政策制定、跨部门协同运行机制等方面进行了大胆尝试，对无人机飞行活动管理、空域精细化利用等难题作出先行规范，为后续发展完善低空经济安全监管提供了宝贵样本。在监管理念层面，逐步从严格空域管制转向兼顾安全底线与市场活力。多省市在推进低空经济产业发展的相关条例或方案中，大多体现了“促进产业发展”与“加强安全监管”并重的原则，尝试简化审批流程、设立适飞空域，着力探索平衡安全管控与激发市场活力的包容审慎的监管路径。

（二）低空经济安全风险治理困境

1.规范供给维度：立法碎片化与顶层设计滞后

现行涉及低空经济的法律规范散见于《民用航空法》《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》等多部法律及大量地方性法规、政策中，存在三方面较突出问题：其一，价值冲突与规则断层。各部法律的立法目的不同，《数据安全法》侧重国家安全，《民用航空法》侧重物理安全，《网络安全法》侧重网络安全，导致在低空数据权属界定、流通共享等关键问题上缺乏协调性规范。其二，缺乏场景适配。现有立法基于工业时代类型化规制思路，未能针对低空经济特征设计灵活的场景化规则。例如，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的审批机制尚未完全延伸至全生命周期数据监控，存在立法空白。其三，跨境治理失序。我国在低空领域缺乏具体的数据跨境衔接机制，国内法未建立区块链存证效力、加密算法合规性等技术法律接口规范，制约影响了我国在低空领域的国际竞争力和影响力。

2.结构体制维度：权责边界模糊与协同治理梗阻

低空经济安全治理涉及军航、民航、工信、公安、网信等多个部门，存在比较严重的协同困境：其一，职能交叉与权责模糊。各部门依据不同部门法律法规开展监管，缺乏法定的责任顺位规则与风险优先级判定标准，在涉及多重属性的风险事件中易产生监管冲突或监管真空。其二，协同机制系统性缺失。跨部门数据互通缺乏强制性技术规范，如统一数据格式、传输协议和试验性协同程序。跨部门协同多停留在联席会议等“软法”层面，缺乏法定的行政协助程序，在处理“黑飞”干扰机场等突发事件时响应不力。其三，技术标准范式冲突。航空适航性标准追求绝对安全与产品质量标准追求渐进优化之间存在逻辑差异，因缺乏标准兼容审查与动态调整程序，企业被迫在复杂的合规要求中承担不必要损耗。

3.规制工具维度：风险预防缺位与静态规则失效

传统法律规则框架以事后惩戒和静态合规为核心，与低空经济的实时性、技术依赖性等特征难以适配：其一，规则生成存在时间差。法律依赖历史经验形成类型化规则，而低空风险由算法驱动需实时响应，陷入“技术已商用、规则仍空白”的治理时序悖论。其二，责任认定模式失效。现行侵权法基于线性因果关系，但低空数据链及飞行链条涉及制造商、运营商、云服务商等多节点责任网络，缺乏清晰的按份或连带责任量化规则，司法裁判在面对“技术黑箱”时易陷入归责困境。其三，技术依赖规范真空。传统规则以硬件可控性为前提，但低空风险常源于算法不可解释性与系统复杂性。现行制度未设定算法安全验证标准，也未引入技术可靠性司法推定规则，无法有效规制技术深层风险。

二、域外低空经济安全监管模式比较与经验审视

面对低空经济的治理难题，欧美日等发达经济体基于各自法系传统与治理文化，形成了差异化的监管模式，为我国提供了较为丰富的经验借鉴。

（一）欧盟：“规则先行”的预防式刚性治理

欧盟进行了系统化的前瞻布局，表现为“先规范后发展”路径。在制度层面，欧盟以《航空安全基本条例》及配套《无人机通用规则》为基石，确立统一标准；技术层面，通过“U-space”空域管理服务框架，将法律要求转化为数字化自动化流程；治理层面，建立“欧洲航空安全局（EASA）制定规则—成员国执行—行业参与”的架构；风险层面，将操作按风险划分为“开放、特定、认证”三类，实施强制前置评估与动态监测。然而，欧盟模式面临三重内生挑战：一是双层治理架构引发执行偏差与协同损耗，成员国常增设“加码”条款加剧跨境复杂性；二是“规则先行”导致“创新约束”，严苛的数据本地化要求抬高了研发阶段合规门槛，抑制前沿创新；三是“规则话语权”与“技术自主权”的战略矛盾，欧盟在部分技术上存在对外依赖，其设置的准入标准同样面临供应链冲击的系统性风险。

（二）美国：“市场驱动”的被动式弹性治理

美国模式的核心在于以灵活监管框架为基础，强调技术创新与安全平衡，属于“先发展后规范”的路径。美国联邦航空管理局（FAA）针对无人机和eVTOL制定差异化规则与专属适航认证流程，而NASA则通过先进城市空中交通（AAM）体系持续推动数据交互标准迭代。美国主要通过豁免令和《联邦航空条例》第107部分等允许市场先行，待技术成熟后再逐步将实践经验转化为规则，如将管制规则嵌入LAANC系统实现“规范即服务”。然而，这种过度依赖事后司法裁判与经验积累的模式存在明显弊端：在数据分类分级、算法透明度等需前瞻性判断的领域易出现规则模糊；“黑飞”碰撞、隐私泄露等安全事件频发；且联邦与各州在空域管理、数据隐私等方面管辖权重叠，企业面临错综复杂的合规要求，极大增加了交易成本。

（三）日本：“政府引导”的均衡化协同治理

日本模式则体现了精细化管理传统与协调合作文化，构建了以《航空法》为基础、各部门规章为细则的层次分明架构。日本模式特别注重政府部门与无人机产业协会等行业组织的协调配合，在标准制定、人员认证等方面形成以政府监管为主，兼顾行业自律的协同格局，并积极开发无人机交通管理系统（UTM）提升智能管理效能。该模式在安全与发展之间寻求动态平衡，但这种模式的成功高度依赖特定的文化环境与社会条件。

综上，不同国家地区对“如何监督管理低空经济发展”做出了不同回答，美国的市场自由主义、欧盟的权利保护优先与日本的渐进改革分别深植于其普通法经验主义、大陆法系成文法思维与规范移植的文化自觉中。低空经济的特殊性决定了不能简单移植其他领域的模式，但通过对域外国家地区模式的分析比较可得出一些共通的逻辑。首先是必须构建专门化的法律规制体系，以本国治理观念逻辑设计相关制度体系。其次是规范实施的技术嵌入逻辑，新兴技术已超越传统工具层面深度嵌入规范结构，这是现状也是未来的趋势。最后是规范效力的跨域延展逻辑，新兴技术发展必然融入世界发展浪潮中，规范也应当考虑在全球化背景下的效力延展。这都启示我国，应在保障安全底线的前提下，探索一条平衡创新速度与风险控制的中间路径。

三、构建中国特色的低空经济安全监管法律保障体系

面对低空经济的特殊风险与治理困境，我国不应简单照搬“先规范”或“先发展”的线性路径，而应立足自身产业规模优势与集中力量办大事的治理体系，构建以专项立法为统领、以统分协同为架构、以智能动态监管为支撑的法律保障体系。

（一）顶层设计：以专项立法引领健全完善相关规范体系

首先，低空经济法具有典型的“领域法”特质，应加快制定《低空经济法》或《低空经济产业促进法》，明确低空经济的法律属性、监管主体的基本权责边界。确立低空经济“安全与发展并重”的基本原则，并系统构建空域动态分类管理制度、新型飞行器适航审定制度、低空数据分类分级与安全流通规则等基础制度，为整个低空领域提供稳定、权威的法律保障，消除低位阶规范变动频繁带来的不确定性。其次，推动现有相关法律的协同修订。考虑在《民用航空法》修订中增设“低空经济”专章，将eVTOL等新技术、新业态纳入规制范畴，解决上位法适用难题。同时，在《数据安全法》《网络安全法》中，增加针对低空经济“实时动态、系统复杂”特征的场景化免责条款与数据共享特别规定，弥合部门法之间的规则断层。最后，建立法规标准动态评估与更新迭代机制。针对技术快速迭代特性，可以设立由法学专家、技术专家及产业代表等组成的低空经济标准委员会。基于技术发展态势和运行数据反馈，建立法规标准的定期复审与修订程序，保持法律规范的灵活性与适应性。

（二）组织重塑：以“统分协同”破解监管不力的体制梗阻

首先，在“统”的层面，应建立实体化、常态化的国家低空经济监管委员会或低空经济发展司，作为最高决策中枢和管理协调机构。通过制定高位阶的行政组织法或议事协调机构规则，明确其统筹军、民、政多方利益的法定职权，破解多头管理困局。其次，在“分”的层面，明确划分央地事权。中央层面聚焦空域主权、核心安全标准制定、跨域飞行规则等基本事权；地方层面承担具体执行审批、场景创新探索与属地服务保障职责。省一级发挥承上启下的规则细化与跨市协调作用；市县级负责一线执法与公共服务。在部门间，细化民航、工信、公安、网信在物理安全、数据安全、网络安全等领域的责任顺位规则。最后，将跨部门行政协助义务从“软法”上升为“硬法”，明确数据共享的法定范围、统一格式、传输协议与时限要求，打通信息壁垒。同时，在法律层面确认行业协会、第三方认证机构、保险机构等社会主体的地位，通过强制性行业标准自律、第三方安全审计、公众举报奖励等机制，激发市场主体自我规制动能，形成以政府为主导，行业自律与社会监督相协调的共治网络。

（三）工具革新：以技术赋能实现智能动态监管

一是建设全国统一的低空智能监管数字平台。制定统一的低空通信、导航、监视数据接口规范，要求所有飞行器与运营企业以标准API接口接入国家低空综合监管平台。集成空域数字化划设、飞行计划智能审批、全时空实时监视、冲突自动预警、电子围栏等功能，实现从“人防”向“技防”的根本转变。二是推动技术标准法律化。将远程身份识别、加密数据传输、防篡改日志记录等经过验证的成熟技术标准，通过立法转化为强制性国家标准。将安全合规要求直接内嵌于航空器硬件与操作系统底层代码中，实现“出厂即合规”，从源头上压缩违法违规操作的空间。三是构建数据驱动的动态风险评估与预警体系。摒弃传统基于纸面材料的静态风险控制，依托监管平台汇集的海量飞行轨迹、设备工况、气象环境等多维数据，引入大模型与人工智能算法进行风险模式识别与趋势预测。建立低空经济安全风险指数，实现从“事后惩戒”向“事前预警、事中干预”的敏捷响应。四是完善数据安全与算法治理的专项规则。针对算法黑箱问题，探索建立低空调度与避障算法的备案与透明度审查制度，对涉及公共安全的关键决策算法引入第三方可解释性评估与安全审计，确保技术发展始终处于法治轨道之内。

四、结语

低空经济是驱动未来经济社会发展的战略引擎，其安全监管直接关乎产业发展的成败与国家公共利益的维护。当前监管体系面临的挑战，本质上是工业化时代的静态治理逻辑，与数字经济时代新兴业态的动态性、复杂性之间产生的系统性矛盾。因此，面对未知大于已知的低空经济领域，我们必须坚持包容审慎的治理观念，在鼓励创新与防范风险之间寻找平衡。未来的治理路径不应在“放任发展”与“严格管制”之间做简单取舍，而应跳出传统管控思维的窠臼，将法律的稳定性与制度的弹性有机统一，让规则既有守住安全底线的硬度，又有容纳技术迭代与商业模式演进的柔度，为前沿技术留出试错空间，为新兴业态提供确定性预期，最大程度激发市场活力与创新潜能。通过推动专项立法、优化统分协同机制、深化技术赋能监管，将制度优势转化为治理效能，最终实现低空生态的良性循环，不仅可以为我国低空经济的高质量发展保驾护航，更能为我国在全球低空经济竞争与合作新格局中赢得战略主动权奠定坚实的法治基础。

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